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理論研究成果

論生態文明理念下的生態環境立法研究——基于寧波的實踐與思考

信息來源: 發布日期:2016-11-02 作者: 閱讀次數:

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摘  要:面向生態文明創新法制,是在對我國及地方現行生態環境法制進行全方位梳理、整合、完善的基礎上,立法生態化轉向的過程。本文首先對生態環境立法的理論基礎和國外經驗進行了闡述,繼而在國家層面對生態環境法律體系的現狀及問題展開分析。最后,重點立足于寧波市的立法實踐,提出生態文明理念下的地方生態環境立法的思考,以期從理論和實踐上完善寧波市生態環境保護立法。

關鍵詞:生態文明  生態環境  立法  創新

生態破壞和環境污染問題既是全球性問題又是區域性問題。面對生態環境問題的復雜性、類型的多樣性和發展的動態性,將整體問題分解到具體區域,以區域為研究對象不失為生態法學研究的一種可行路徑之選。寧波市生態環境保護立法、司法和執法方面都是尚待深入研究的領域,但似乎到現在為止還沒有有關部門、研究機構或相關學者對此進行系統、完整的研究。

一、生態環境立法的理論基礎與國外經驗

(一)生態環境立法的理論基礎

1. 生態環境概念探析。生態環境(ecological environment)是如今使用較多的名詞之一,生態和環境最早組合成為一個詞需要追溯到1982年全國五屆人大第五次會議。

會議在討論現行憲法(草案)和當年的政府工作報告(討論稿)時均使用了當時比較流行的保護生態平衡的提法。時任全國人大常委會委員、中國科學院地理研究所所長黃秉維院士在討論過程中指出平衡是動態的,自然界總是不斷打破舊的平衡,建立新的平衡,所以用保護生態平衡不妥,應以保護生態環境替代保護生態平衡。會議接受了這一提法,最后形成了憲法第二十六條:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。”政府工作報告也采用了相似的表述。由于在憲法和政府工作報告中使用了這一提法,“生態環境”一詞一直沿用至今。由于當時的憲法和政府工作報告都沒有對名詞做出解釋,所以對其涵義也一直爭議至今。從國內的情況看,大致有四方面的理解:一是認為生態不能修飾環境,通常說的生態環境應該理解為生態與環境;二是認為當某事物、某問題與生態、環境都有關,或分不太清是生態還是環境問題時,就用生態環境,即理解為生態或環境;三是把生態作為褒義詞修飾環境,把生態環境理解為不包括污染和其他問題的、較符合人類理念的環境;四是生態環境就是環境,污染和其他的環境問題都應該包括在內,不應該分開。筆者認為,“生態”與“環境”這兩個概念之間的界限的確難以像“小蔥拌豆腐、一清二白”那樣明晰,生態與環境既有區別又有聯系。一般而言,生態偏重于生物與其周邊環境的相互關系,更多地體現出系統性、整體性、關聯性,而環境更強調以人類生存發展為中心的外部因素,更多地體現為人類社會的生產和生活提供的廣泛空間、充裕資源和必要條件。

2. 生態文明概念以及與生態環境的關系。生態文明是人類文明發展的一個新的階段,即工業文明之后的文明形態;生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和;生態文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的社會形態。2007年在十七大報告中正式提出要“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”,要讓“生態文明觀念在全社會牢固樹立”。首次在國家層面上提出“生態文明”,證明“生態環境”等概念已經引起了國家決策層的高度關注。從人與自然和諧的角度,吸收十八大成果的定義是:生態文明是人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和,是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統工程,反映了一個社會的文明進步狀態。具體來說,生態文明建設評價指標體系可以分為生態環境、生態經濟、生態文化和生態制度等方面。可見,生態文明建設是一項重大和系統的國家戰略,涉及經濟社會發展的全局和各個領域,而生態環境保護以其基礎保障和優化調控等重要作用,成為生態文明建設宏大戰略中不可替代的主陣地。建設生態文明,需要系統的政策設計、制度安排和深入實踐,這一系列措施和手段,都必須以保護生態環境作為前提,統籌考慮發展與保護的關系。因此,生態環境保護又是生態文明建設的根本措施。

3.立法理念的生態化轉向。要建設生態文明,就必須重視立法對文明的重大作用,將立法理念從人類中心主義轉向生態整體主義,從“重在利用資源或反污染”的環境法制轉向“重在系統”的生態法治,從“經濟優先”轉向以生態安全和環境正義為特征的“生態優先”。傳統法律調整的是人與人之間的權利義務關系,始終是以人類為中心,忽視了人與自然相互依存的客觀規律,忽視了自然的價值和尊嚴。體現在相關法律條文中,實質上是以經濟發展為根本目標,未能充分尊重生態功能和環境價值的重要性。斯德哥爾摩人類環境會議被認為是“標志著全球良心覺醒和真正的生態時代的開始”。生態整體主義的立法理念把人與自然看作一個有機整體,堅持人類發展、社會進步和自然保護的有機統一。劉愛軍博士在《生態文明與環境立法》 一書中系統論證了兩者的關系,要建設生態文明需要推動環境立法的生態化轉向,預示了未來環境立法的發展方向,將生態文明帶給環境立法的變革清晰地展現在我們面前。正如作者所說:“生態文明立法對于生態文明建設具有根本性的意義,而生態文明理念對于環境立法又有著不可忽視的導向作用。”

(二)生態環境立法的國外經驗

西方發達國家由于較早進入工業化時代,生態環境問題出現比較早,為解決這些生態環境問題,行之有效的一個措施就是加強立法保護,西方發達國家的這些生態環境立法為我們提供了有益的經驗。

1.以法國為代表的法典化模式。這種模式的特點是并沒有制訂一部全面的基本法,而是采取根據相關領域制定大量的生態環境保護單行法,在眾多單行法的基礎上通過法律編纂的立法手段匯編成單行的《環境法典》。法國于1998年頒布了《環境法典》,把實施多年的分散的環境保護法律法規進行重新編撰,形成共7大卷、30篇、114章的龐大結構,是環境法領域罕見的鴻篇巨制,法國也由此成為環境法法典化的杰出代表。這部法典的主要內容源自于法國民法典中的所有權、物上請求權、地役權、相鄰權等相關規定,這些民法典的規定都能用以保護包括水體與水域、空氣與大氣層、土壤與地表等自然環境和生活于自然環境中的生物等。但《環境法典》只涉及環境保護方面的法律,而對森林、礦產資源、城市建設等保護則進行單獨立法。

2.以日本為代表的基本法模式。二戰給日本經濟造成了空前的損失。為了盡快在經濟上趕超西方發達國家,日本曾經盲目、不顧一切地追求經濟的增長,而對生態環境保護置之不理,以至于在當時的日本出現了很多震驚世界的環境公害問題,日本也一度被世界各國冠以“公害大國 ”之稱。在民眾的強烈要求下,日本政府逐漸認識到了生態保護的重要性。經過長時間的醞釀,日本國會在1993年頒行了《環境基本法》,這部法律成為日本統領生態環境立法的綜合性的環境保護基本法律,這部法律的頒行也使日本的生態環境法體系逐漸趨于完備。日本國會依據這部法律,陸續又制定和完善了一些關于生態環境保護的相關法律。這就使得日本形成了一個以《環境基本法》為核心,輔之以相關的民法、行政法和刑法等部門法的環境保護法律體系。

3.以美國為代表的政策法模式。比較目前各國的生態環境立法,美國的生態環境保護法律制度相對來說是最為完善的。美國的立法體系是聯邦和州的二元制立法體系,國會的生態環境保護立法和主管行政機關頒布的大量生態環境保護的行政命令共同構成美國的生態環境保護法律體系。此外,美國聯邦最高法院、聯邦巡回法院和州各級法院存在有大量的生態環境法律案件的司法判例,這些判例與生態環境保護立法共同形成了美國的生態環境保護法律體系。從美國生態環境保護法律體系的立法模式看,美國的生態環境保護法律體系屬政策法性質。1969年美國國會制定了《國家環境政策法》,這部法律成為美國生態環境保護的基本法,在這部法律的基礎上,美國國會還先后頒布了《清潔水法》《清潔空氣法》等一些單行的生態環境保護方面的法律,這些法律在解決具體的環境爭議中起到了重要的作用。我們不難看出,美國已經逐步形成了一整套的適應本國需求的生態環境保護法律制度。另外,由于美國是一個典型的普通法系國家,美國生態環境保護法律體系還具有比較重視環境保護程序的立法,特別重視公民對生態環境保護法律程序參與的權利,并通過環境程序立法來保障廣大民眾參與生態環境問題決策的權利。

4.以英國為代表的整合化模式。英國立法的傳統注重實用主義,立法時往往是在維持原有法規體系不變的情況下,將性質相類似的個別單行法規納入一個更高層次名稱之下,整合成環境法的一個分支法律。如英國國會于1974年對垃圾、水源、空氣及噪聲污染法進行整合,制定了《污染管制法》,并使之成為公害防治法的一個法群。而這些經過整合的法群,就共同構成了英國環境法的體系。此外,英國的環境法律大多為框架法,主要授權行政機關根據具體情況制定實施細則。

二、我國生態環境法律體系的現狀及問題

(一)我國生態環境法律概覽

一般認為,國務院1973 年召開第一次全國環保會議通過的《關于保護和改善環境的若干規定》是第一部環境法規;1978 年憲法中規定的“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”是第一個憲法規范;1979 年全國人大常委會通過的《環境保護法(試行)》是第一部環境法律,1989 年正式通過《環境保護法》,標志著我國初步形成了以《環境保護法》中的基本法規范為核心的環境法律規范體系。改革開放特別是市場經濟體制確立以來,有關生態環境保護的立法作為生態文明建設法律保障體系的一個重要組成部分得到了長足的發展,成為各部門法中發展最快、立法數量最多的法律部門。截至2016年7月,我國現行生效的生態環境專項法律26部,行政法規近百部。

圖1:我國生態環境法律分類

來源:筆者根據有關分類標準整理自制。

(二)我國生態環境立法特點

1.污染防治的立法涵蓋面日益拓展。污染防治法是環境保護法中非常重要的一個組成部分,它是指國家對產生或可能產生環境污染和其他公害的活動實施控制,達到保護生活環境和生態環境,進而保護人體健康和財產安全目的而制定的同類法律規范的總稱。目前,我國制定的污染防治法的涵蓋范圍已經相當廣泛,包括了大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等污染的防治法律、法規,同時還有針對化學品安全、農藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規和部門規章以及相關的環境標準。

2.生態保護的立法趨于健全。一般認為,生態保護立法所確立的保護對象,應當包括自然區域和生物多樣性的保護。因此,我國生態保護法律也主要包括自然區域的法律保護和生物多樣性的法律保護方面,主要內容涉及到地域環境保護(如自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護等)和野生生物保護。這方面的立法自20 世紀90 年代得到迅速發展,陸續頒布了《野生動物保護法》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《自然保護區條例》、《水土保持法》及其實施條例、《野生植物保護條例》、《植物新品種保護條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風景名勝區條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律法規。

3.資源保護的立法得到全面發展。自然資源法在我國一直被視為是經濟法學的范疇,但是,這并不妨礙在自然資源立法中增加資源保護的重要內容。隨著可持續發展觀念在我國的進一步傳播和影響的擴大,自然資源立法中出現了越來越多的側重于資源可持續利用、資源保護的內容。目前,我國已制定有森林、草原、漁業、礦產、土地、海域、水、煤炭等自然資源開發利用的法律法規。在20 世紀90 年代末期直至21 世紀初期我國的環境與資源立法修訂熱潮中,這些資源立法大多進行了修訂,修訂的主要內容就是更加注重資源的合理利用和保護、恢復原狀,這樣就使得自然資源法在性質上具有了生態環境法的特征,成為生態環境法的一個有機組成部分。

4.特別方面立法得到加強。除了從生態環境要素的分類方面的立法得到發展外,也有一些根據特別方面的需要而制定的法律。這些法律,既具有一定的綜合性,又具有一定的特殊性,他們不同于綜合性的環境保護法,也不同于對某一環境要素進行保護的法律。這些立法包括:《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等。2016年,《環境保護稅法》提交全國人大常委會審議。

5.其他相關立法得到“綠化”。除了上述專門的生態環境立法外,近年來,我國還有一些其他的立法開始規定生態環境保護的內容。如《刑法》專列一節規定了“破壞環境資源保護罪”,并在其他章節規定了環境監管失職罪。《鄉鎮企業法》有多條規定涉及到環境和資源保護,《農業法》也專設一章“農業資源與農業環境保護”,規定“發展農業必須合理利用資源,保護和改善生態環境”。《物權法》沒有采用傳統的“物”的概念,突破了“有體物”的范疇,將空間權、資源利用權規定為物權類型,將其納入物權法的調整范圍,特別明確規定“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物,排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質”。《侵權責任法》專設一章“環境污染侵權責任”,對環境污染侵權責任的構成、因果關系的認定、舉證責任、多人侵權責任的分配等作出了不同于普通侵權責任的規定,體現了環境侵權責任強化的趨勢。

(三)我國生態環境立法存在問題

我國上述法律體系的構建雖然為我國的生態環境提供了相當的法律保障,在30多年經濟高速發展的情況下,生態環境沒有毀滅性的崩潰、以人均期望壽命為主要標志的國民健康指標仍不斷提高。然而,也毋庸諱言,我國的生態環境狀況一直呈惡化趨勢。這種趨勢的出現,雖然不能完全歸因于法治,甚至主要不是立法的原因,但如果有一套完備的在生態文明理念指導下制定的嚴密、科學、高效的法律保障體系,無疑對環境的保護和改善會起到促進作用,對生態環境狀況的惡化會起到阻遏作用。反思我國現有生態文明建設保障的立法,主要存在下列問題:

1.未能從生態系統整體性的理念出發構建生態環境的基本法。生態系統的整體性,要求保護生態系統的立法必須有一個對相關社會關系進行綜合調整的法律。我國的《環保法》雖然一直被學界稱為環境保護的“基本法”,但無論從其制定程序還是其內容以及其在整個法律體系的地位來看,都無法認定其是一部環境保護的基本法。首先,從制定的程序來看,根據《立法法》的規定,只有全國人民代表大會制定的法律才能夠稱為基本法,而《環境保護法》,無論是制定還是修訂,都是由全國人民代表大會常務委員會通過的,它與其它污染防治、資源保護的法律,在制定和通過的程序方面,沒有任何區別,對其它單行的立法也難以起到統攝作用。其次,從其內容來看,如果作為一部基本法,應當將污染防治、資源開發利用和生態保護一視同仁,但從現行的《環保法》的內容來看,雖然其中有一章“保護和改善環境”,但其條文非常空洞,缺乏具體的制度和措施,對違反規定者也沒有規定法律責任,在實際上是把資源和生態保護虛化起來了,《環保法》實際上成了一部污染防治的牽頭法。最后,從法律部門的分類來說,也是將污染防治和資源與生態保護相割裂的。最典型的就是全國人大在2011 年3 月宣布已經建成的中國特色法律體系當中,環境與資源保護的法律不僅沒有成為獨立的法律部門,反而被進一步肢解,污染防治法被劃入了行政法,有關資源和生態保護的法律被劃入了經濟法。這種割裂,反映的思維和理念是沒有把生態環境作為一個整體來看待,而是把各環境要素分別對待,污染防治與生態保護可以分別存在。這種認識和做法非常不利于對生態環境的系統綜合保護。

2.未能根據生態系統物物相關律的要求構筑完整的生態文明保障法律體系。生態系統的物物相關律揭示了生態系統的各個組成部分之間存在著相互聯系、相互制約、彼此依存的關系,改變其中的一個部分,必然會對其它部分產生直接或間接的影響,這一規律不僅影響到對各環境要素的保護,而且也直接關系到污染防治與資源開發利用和生態保護之間、化學物質和放射性物質等的生產和使用與人體健康和生態保護之間復雜關系的調整。這就需要構筑起一個包含污染防治、資源開發、生態保護緊密聯系的法律保障系統,而現有的各方面立法卻是割裂的、分散的、脫節的。水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法,而且分屬不同的部門管理,管水質的不管水量,管水量的無權管水質;陸生野生動物與水生野生動物也是有不同的立法,同一個兩棲動物,在水里和在岸上,可以由不同的部門來管理;同一種野生植物,長在林地里和長在草原上或其他土地上,也是由不同的部門來管理;同是濕地,卻要有七八個部門進行不同的管理。盡管學者們在研究時,會把各種不同的立法拉在一起組成一個比較完整的法律體系,但在實踐中,山水林田湖和污染防治、有毒有害物質的管理立法都各自屬于不同的體系,無法構成一個系統完整的生態文明保障法律體系。

3.未能根據良性持續理念對環境立法基本原則進行適時調整。生態文明建設的良性持續理念可以指導正確地解決環境保護與經濟發展、當前與長遠、當代人與后代人的關系。我國30多年來在環境立法中一直貫徹的是協調發展原則,以防為主、防治結合原則,誰污染誰治理、誰開發誰保護原則。就協調發展原則來說,愿望是好的,考慮了過去我國一大二窮的現實,但實際的結果是,環境保護永遠協調不過經濟發展,最后仍然走的是經濟發展優先、先污染后治理這樣一條發達國家走過的老路。如果說在30 多年前中國經濟還特別落后、溫飽問題沒有解決的情況下實行這一原則還有其合理性的話,那么如今在中國GDP 總量躍居全球第二、人均GDP 接近8000 美元的情況下還堅持環境保護與經濟社會發展相協調或者經濟社會發展與環境保護相協調的原則,則著實不合時宜了。就預防為主、防治結合原則來說,本來應當強調的是預防,但在實際上,防治結合為末端治理留下了缺口,使得預防經常落空,治理也難以投入。就“誰污染誰治理”原則來說,其本來自于國外的“污染者付費原則”,但隨著時代的發展,如果僅僅是治理,已經難以解決環境污染和生態破壞問題。有的是企業最后倒閉,無錢治理;有的是環境污染和破壞,根本無法治理和恢復。在這種情況下,就必須有一種新的原則和機制加以代替。所以,為了保障生態文明建設需要對環境法的基本原則進行更新,發展和增加新的基本原則,并根據這些原則,創立保證原則實現的法律制度。2014 年新修訂的《環境保護法》已經作出了一些改變,明確提出了“保護優先”、“損害擔責”原則,可以說是向真正的生態文明立法邁進了一大步,但要在各相關立法中加以貫徹,還要有一個相當漫長的過程。

4.未能按照生態系統綜合管理的方法構建起系統的法律制度之網。綜合生態系統管理是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法,它要求綜合對待生態系統的各組成成分,綜合考慮社會、經濟、自然(包括環境、資源和生物等)的需要和價值,綜合采用多學科的知識和方法,綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制,綜合協調環境侵權責任與相關行政法律責任及刑事法律責任之間的關系并適用各種侵權責任方式,從而解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題,以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益,實現人與自然的和諧共處。這一方法是目前世界各國環境資源管理實踐中卓有成效的管理方法。按照這一方法進行生態文明建設立法,就需要綜合運用社會的、經濟的、行政的、法律的各種手段,并且要考慮各種環境要素相互聯系性,建立起相互協調一致和銜接的管理制度,構成一個法律制度之網。然而,我國目前的環境立法,污染防治立法與生態保護立法相脫節,比如水污染物排放許可制度與取水許可制度互不聯系,水土保持制度與林木采伐許可制度缺乏連接,濕地保護與用水調水制度和污染防治制度相分離等,尚未建立起山水林田湖一體化的法律制度,從而大大降低了生態文明建設立法的效能。

三、寧波市生態環境立法回顧

(一)寧波市生態環境立法概覽

加強生態環境立法是寧波市歷屆人大及其常委會立法的一條鮮明主線,常委會積極行使地方立法權,依據相關法律法規,結合寧波生態環境保護的實際需要,不斷加強地方立法。自1988年擁有立法權后,寧波的第一部地方性法規就是與生態環境有關的1989年制定的《寧波市象山港水產資源保護條例》。筆者統計,近18年來寧波市陸續制定了22件生態環境專項法規,現行有效19件,約占現行有效地方性法規總數的四分之一。

表1:寧波市生態環境專項法規一覽
       (截至2016年7月31日)

來源:筆者整理自制。

 (二)寧波市生態環境立法特點

寧波市近三十年的立法進程以2000年《立法法》的實施、2010年中國特色社會主義法律體系形成為兩條分界線可以劃分為“探索發展、規范成熟、完善提升”三個階段,且多項工作領先于全國,實施效果令人稱道。

1.立法精神飽含“創”。市人大常委會堅持從本市實際出發,在遵循與上位法不抵觸原則的前提下,積極開展自主性立法和先行性立法,重點解決本行政區域內突出的而國家立法尚未規定或不宜規定的地方問題,多數生態環境法規整體上或局部體現了地方立法的首創精神,具有鮮明的地方特色。如國內率先為一條江的生態環境保護所立的《寧波市余姚江水污染防治條例》、國內率先為一個港灣自然資源保護所立的《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》等。又如《寧波市甬江奉化江余姚江河道管理條例》、《寧波市韭山列島海洋生態自然保護區條例》等,這些法規一看就知道只能由寧波來制定。同時,國家和省沒有專門立法的事項,寧波市敢于先行先試,率先將本地方改革創新過程中的成功做法及時上升為法規,也為上位法的出臺提供地方經驗,如《寧波市無居民海島管理條例》、《寧波市再生資源回收利用管理條例》等。另外,在現行國家法律框架下,注重對上位法的規定作創新性的補充規定,或創設具有地方特色的具體規定,使地方性法規更接地氣,《寧波市大氣污染防治條例》就是這方面的典型之作,如在第二十三條中明確規定“ 本市實行燃煤消費總量控制,原煤消費總量不得超過2011年水平。”

2.立法主題突出“水”。19件生態環境現行法規中,有11件以水生態環境保護為主要內容。一二十年前,寧波生態破壞和環境污染的主要表現是水,例如余姚江作為寧波的母親河,過去是寧波城市的重要飲用水源,由于沿岸工業企業污染和養殖業過度發展,使江水污染嚴重,直接影響飲水安全。1995年寧波市十屆人大常委會第十八次會議審議并通過了《寧波市余姚江水污染防治條例》。直至今天,余姚江水質始終保持在Ⅲ類標準以上。又如《甬江奉化江余姚江河道管理條例》、《寧波市河道管理條例》等,進一步理順管理體制和執法主體,持續推進江河水生態環境好轉。從治江到治海,這是“水”主題的一大飛躍。特別是為了保護象山港海洋生態環境,制止象山港無序開發的問題,常委會于先后頒布實施了《寧波市象山港水產資源保護條例》和《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》,使象山港的保護和合理利用納入法制軌道。《寧波市水資源管理條例》、《寧波市無居民海島管理條例》、《寧波市韭山列島海洋生態自然保護區條例》等進一步完善了“水”主題法規體系。

3.立法模式體現“轉”。地方性法規是地方公意的載體,立法尤其是生態環境立法理應成為最具有民意代表性的地方公共事務,這促使地方立法由傳統的官僚型立法模式向回應型立法模式轉變。回應型立法模式的核心就是程序正義,其基本要求是限制和排除立法活動中的恣意因素、廣泛吸納民意、協調利益沖突。一是立法前集思廣益。寧波市從十二屆人大開始注重以歷年市人大代表和社會各方面提出的立法建議為基礎,制定本屆人大常委會立法工作意見和立法規劃項目庫。《寧波市人民代表大會常務委員會立法計劃制定辦法》、《法規起草指導小組職責》等規定,均體現了法規立項的科學化、民主化要求。二是在立法中群策群力。2005年,市人大常委會主任會議通過了《關于法規草案初審工作的規定》,加強了我市法規案初審工作的制度化。自市十二屆人大開始,聘請了專家學者、法律界知名人士作為咨詢員,十三屆、十四屆還建立了基層立法工作聯系點制度。為了保障人大常委會和各專門委員會依法履行職能,制定了立法聽證規則、法規草案征求意見工作制度、立法技術規范等工作制度。對《寧波市城市供水和節約用水管理》、《寧波市市容環境衛生管理》等法規草案舉行聽證會。對個別涉及重大事項或者存在較大分歧意見的法規案,延長審議周期,如《寧波市大氣污染防治條例》,從2015年8月常委會“一審”到12月“二審”再到2016年2月下旬人代會審議通過,歷時近半年,期間市人大常委會還首次組織全體市人大代表進代表聯絡站開展立法主題接待活動。三是立法后及時有序開展評估。從2007年開始,對《寧波市城市供水和節約用水管理條例》、《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》、《寧波市綠化條例》、《寧波市無居民海島管理條例》等法規開展了立法后評估。立法后評估采用主管部門執法評估與委托專家學者評估相結合,向人大代表、基層聯系點征求評估意見與向社會公眾公開征求評估意見相結合,并通過現場考察、實地走訪和召開有關方面座談會,對法規實施的現實環境狀況、成效、存在的問題以及法規中不適應客觀實際發展變化的內容,作深入調研,為常委會啟動立法修改、廢止程序提供重要參考依據。

(三)寧波市生態環境立法存在問題

盡管實現了從數量型立法到質量型立法的轉變,但與新時期、新形勢對立法工作的現實需要相比,與生態文明對立法工作提出的更高要求相比,寧波市生態環境立法工作還存在一些差距和不足,這也是國家和其他地方立法存在的共性問題。

1.生態環境立法多而散。盡管寧波市出臺了大量的生態環境立法,但對方法規體系仍未形成,一方面在立法時機的把握上,崇尚“同步立法”或“滯后立法”,傾向于“成熟一個,制定一個”的現實立法,導致生態環境法規缺乏前瞻性與預見性,難以更好地適應形勢發展的需要,也難以形成整體制度合力。突出表現在尚未制定一部統領寧波市整個生態環境事業的綜合性的法規,生態文明的理念散見于各單行立法中,缺乏高屋建瓴的整體性規定。另一方面在立法工作機制上,人大常委會在立法中的主導作用明顯不夠,首先是法規立項過于依賴政府,多元化立項來源途徑的實施效果不明顯,基本上是“政府想要立什么法,人大就立什么法”。其次是政府提案、部門起草成為立法慣例,人大有關專門委員會起草法規的積極性不高、力量也不足,法規起草指導小組對起草工作難以實施有效的監督,容易流于形式,立法工作常常“被政府牽著鼻子走”,這也導致了人大常委會對生態環境法規缺乏系統考慮和統籌規劃。

2.在立法目的上偏重管理和防治。我們可以把19件寧波市生態環境現行法規按其功能劃分為管理型立法、防治型立法和保護型立法,其中管理型立法12件,防治型立法5件,保護型立法2件。立法功能過于傾斜于管理與防治,對污染防治的規定較多,涉及自然資源保護、生態建設的立法較少。這體現出立法目的主要立足于工業文明時代的行政管理和污染應對上,生態環境更多是人類獲得經濟社會發展的物質基礎,法的價值更多表現為充分發揮生態資源效益,以更好地促進經濟增長,生態文明理念沒有真正融入到地方立法之中。此外,一些新情況和新問題也沒有得到立法者的回應,在生態保護和修復、生態經濟制度等方面仍有較大的立法空間。

表2:寧波市部分生態環境法規立法目的

來源:筆者整理自制。

 3.地方立法的創新性仍有待提高。設區市地方性法規在同一事項上位法已有規定的情況下,自身的空間其實已經比較小,如果再就同一事項進行重復立法,是很不明智的,立法質量也難以提高。遺憾地是,這樣的情形在寧波市也時有發生,比如《寧波市環境污染防治規定》、《寧波市水資源管理條例》、《寧波市容環境衛生管理條例》等,很多條款都不得不照抄照搬上位法,浪費了不少立法資源,法規實施效果不佳,立法對地方實踐的指導作用沒有得到充分發揮。

4.民主立法、科學立法的工作機制有待進一步改進和完善。一是立法的“部門利益色彩”較為明顯。主要表現在:對主管部門的職權規定得較為明確、細致、全面,對其應承擔的職責規定較為模糊、粗糙或不作規定;強化管理中的命令、處罰和強制措施,忽視服務和指導職能,造成公民權利和義務之間不對等;偏重對本部門有利益的管理事務,推卸管理難度大又無“利”可圖的管理事務等。二是對立法中提出的不同意見,研究和協調還不夠深入,意見征集及反饋的渠道需要拓寬。公民與立法機關之間的互動機制尚不健全,公民除了被動參與立法機關公開征求意見活動外,主動向立法機關提出建議的熱情不高,立法機關回應公民意見的積極性也有待提高。三是受制于部門立法的制度缺陷,難以形成普遍約束力。長期以來,生態環境僅僅被認為是環保主管部門的事情,因此,生態環境法規只是成為了環保部門的法規,而不是其他行政部門如發改委的法規,這就造成其他行政部門在參與法規制定時積極性不高,在進行決策考量時也較少具有生態環境意識,有所忽視或故意回避。

5.立法后評估、執法檢查和法規清理工作未形成長效機制。對地方性法規實施后的績效評估、執法檢查、法規清理工作尚未形成常態化、制度化,立法機構與執法部門之間的日常聯系、溝通不夠積極,對一些生態環境法規的實施情況和法規本身存在的問題了解不夠。這些情況不利于根據客觀形勢發展要求及時對現行法規進行修改或者廢止,影響了法規實施的效果和立法質量的進一步提高。

四、寧波市生態環境立法研究

面向生態文明創新法制,既需要在國家立法層面革新立法理念、進行頂層設計,又需要地方因地制宜構建和完善具體的生態環境制度。修改后的《立法法》將設區的市立法事項限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”,由于生態環境方面的事項地方差異很大,國家不能或不便作出統一的具體規范,所以必須由地方立法機關在上位法的原則規定之下,結合自身的實際情況予以整體考慮。同時,對寧波市而言,立法范圍大大縮小后將更加重視生態環境領域,需要我們在重新審視現行法制的基礎上,積極構建符合生態文明要求的地方法規體系。

(一)生態環境整體制度設計的必要性

1.中央有要求。中共中央、國務院于2015年出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》提出,至2020 年要基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系,并從清理與生態文明建設不相適應的現行法律法規入手,對完善標準體系、健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、完善生態環境監管制度、嚴守資源環境生態紅線、完善經濟政策、推行市場化機制、健全生態保護補償機制、健全政績考核制度、完善責任追究制度等方面提出了具體要求,有利于我國生態環境法律規范在構建關鍵制度上取得決定性成果。

2.地方有需要。有一種比較流行的觀點認為,地方立法應當是國家法律的具體化和補充,切實在地方具體的、特有的、需要的事項上下功夫,把國家法律、行政法規和黨的方針政策同地方實際結合起來,立法的內容要符合實際情況和具體需要,體例上不追求大而全,需要幾條就規定幾條,重在管用。筆者認為,盡管這一觀點客觀地反映了當前我國地方立法的實際狀況,但是,這一觀點對地方生態保護工作卻未必完全正確。就生態環境立法而言,地方立法應當體現地方生態環境的特點,從而具有一定的獨創性和地方特色。但是,這并非意味著地方立法可以棄生態環境的整體性和保護工作的綜合性于不顧,不能進行生態環境整體制度設計。恰恰相反,區域生態環境的整體性和生態保護工作的全局性和綜合性,決定了某個行政區域無法僅僅依靠分散的某幾條規定或者幾部地方性法規去保障生態環境保護整體目標的實現。同時,隨著地方立法的數量增加和質量提升,以及生態環境在地方立法中地位的進一步提高,在嚴格遵照和盡量不重復上位法的前提下,地方也完全應當對生態環境地方性法規的制定、修改、廢止予以通盤考慮,形成更加有利于生態文明建設的制度合力。

3.自身有必要。生態環境涉及污染防治、循環經濟、節能減排、資源節約、生態補償以及森林、濕地、野生動植物資源保護等各個領域的工作,是一項浩大的系統工程,需要在重點領域和關鍵環節率先突破、大膽創新,在人口、資源、環境相協調的基礎上實現經濟社會的可持續發展。由此可以看出,寧波市生態環境立法也是一項同樣浩大的系統工程。地方立法機關應當充分發揮立法規劃的作用,避免地方生態立法出現顧此失彼、規定不一致、矛盾和不必要的交叉現象,使地方立法形成為一個健全的、科學的、統一的法規體系。更為重要的是,生態環境工作,還需要有效地約束政府行為對生態環境的不利影響。從現有制度安排上來看,幾乎所有生態環境保護的法律規范均將環境問題的發生歸責于企業行為。但從目前發生的很多重大環境污染和生態破壞事件來看,地方政府的行政不作為、不積極履行生態環境保護職責,才是企業違規的真正罪魁禍首。因此,必須通過整體性的地方生態保護制度設計,為地方政府制定統一的生態行為規則,防止其各自為政,促使其互相監督,實現區域生態利益的最大化。

(二)生態環境立法的指導思想與構建原則

確立以生態文明理論統攝的立法指導思想,完善以生態建設為中心的生態環境立法體系,倡導人與生態相適應、經濟與生態相適應,注重環境資源的生態效益,注重生態環境的長遠利益,注重生態系統的整體功能保護,實現生態環境立法模式由“點模式”向“關系模式”的轉變。同時,要切實運用人大主導立法的工作機制,形成人大統籌規劃立法項目、牽頭起草法規草案、有效提高審議質量、有序開展立法評估的良好格局。

生態環境立法體系的構建必須依循一定的原則作為其基本根據和核心精神。具體而言,應當遵循生態優先、不得惡化、生態民主、共同責任來構建。

1.生態優先原則。經濟發展與生態保護的關系在法學的語境下可以轉化為經濟利益與生態利益的關系。從根本上看,兩種利益同質同源,共生共進,二者均具有正當性質,不可偏廢。然而,經濟利益與生態利益有時并不是完全一致的,有時甚至是嚴重沖突的。這時就有一個誰先誰后、取誰舍誰的問題。法律在解決這種沖突時,如果不能給出具體規則的話,最起碼要給出一個解決沖突的原則。生態優先原則的確立取決于利益衡量的兩項基本準則:其一,利益損失最小化,生態利益的易受損性決定了其必須優先;其二,緊缺利益優位,生態利益的稀缺性決定了其必須優先。確立這一原則也是“負載有額律” 這一生態基本規律的必然要求。從實踐層面來說,當進入小康社會以后,衣食已經不是人們的主要關注點,環境的舒適和人體的健康成為大家的積極追求,往往就開始實行生態優先。就國際經驗來看,發達國家在人均GDP 達到5000 美元以上時,開始進行經濟發展轉型,在環境保護方面會采取更嚴格的法律措施,法律原則也開始實行環境優先或者生態優先原則。寧波市2015年人均GDP已達到16467.61美元,如果還不實行生態優先原則,就將使我們錯過挽救生態環境的最后機遇。

2.不得惡化原則。不得惡化原則是指地方的環境質量不得劣于保護該生態環境的立法生效前的質量水平。這一原則是對“達標合法原則”的修正。我國生態環境立法長期以來貫徹的一條原則就是“達標合法原則”,也就是說,一個排污單位,只要排污符合污染物排放標準,就屬于合法排污,甚至排污只有濃度標準,而沒有總量標準。在這種情況下,無論排污多少,無論所在區域環境容量多大,都不會受到行政處罰。對于一個區域的環境質量來說,只要污染物不超過該區域適用的環境質量標準,所在區域人民政府就算完成了任務,也就是合法的。比如空氣質量,只要達到二級標準,就屬于達標,就合法了。問題是一些區域目前的空氣質量可能經常是一級,距二級還有很大的排污空間。那么,如果沒有不得惡化原則,這些地區只要不讓環境惡化到超過二級,就不違法。又如寧波市最為重要的生態保護區域——象山港,如果認為港區域水質環境狀況良好、區域環境容量還很大,還可以加大排放力度,這顯然是與環境立法和建設生態文明的宗旨相悖的。立法的目的是保護和改善環境,好的環境不能變壞,壞的環境要改善。因而,不得惡化原則也就應當成為生態文明建設法制保障體系的構建原則。

3.生態民主原則。生態環境保護領域的價值多元性、利益沖突性和科學技術性決定了環境法律問題的破解必須建立在廣泛的主體參與、溝通和協商的實踐理性基礎之上。與此相適應,一系列滲透平等、信任、理解、包容、尊重、合作諸要素的程序性配置應得以構建并逐步細化。反映在法律規范上,就是生態民主原則。它是指社會公眾有權參與生態環境政策與法律制定、決策和管理過程并獲得有關生態環境信息、表達環境訴求、監督法律實施和在受到侵害后得到法律救濟的準則,是對公眾參與原則的進一步深化。生態民主原則的確立必須準確認知各參與方的法律角色。專業人士應立足專長做出客觀中立的事實判斷;普通大眾會基于各自立場表達凝聚利益訴求的價值判斷;社會團體可基于專業技能和公益宗旨分別發揮事實和價值判斷的功能。相應地,行政機關需為各主體建立多元參與渠道和平臺,并綜合考量相關事實與價值判斷給出最優方案。近年來環境群體性事件頻發仍使得生態文明法治建設更為迫切,生態民主原則的確立將為生態文明建設提供保障。

4.共同責任原則。環境問題的公共性、多樣性與整體性導致了其發生原因的復雜性、損害后果的嚴重性以及因果關系證明的困難性,從而決定了其責任承擔主體的多元性與承擔方式的復合性。將其反映在法律原則上,就是“共同責任原則”。該原則是指,環境污染或生態破壞的法律責任應當由從事該行為和從該行為中得到利益者共同承擔的準則,它是對損害者付費原則的進一步充實和完善。共同責任原則的確立必須把握好四個次級原則的具體內涵。其中,損害者付費原則是指損害環境造成的損失及治理費用應當由損害者承擔;集體負擔原則是指在損害者難以確定的情形下,應當由造成同一損害類型的損害者全體負擔防治、處理及費用的支付;共同負擔原則是指在損害類型或損害者范圍難以確定的情形下,應當由受損害影響的社會共同體負擔有關費用;受益者補償原則是指從環境損害避免或者減輕措施得到利益者應當給予為此付出代價者一定利益填補的規范。這四個次級原則將環境保護的義務和責任進一步明確化,把環境的損害、保護環境的付出、環境利益的獲得結合在一起,通盤考慮責任的負擔,反映了生態文明法治建設全民動員的客觀需求與責任負擔的內在邏輯一致性。

在上述基本原則中,“生態優先”為保護與發展的關系確定戰略定位,“不得惡化”為人類行為對生態環境的影響劃定底線,“生態民主”為生態環境保護提供基本途徑和力量,“共同責任”為環境保護責任的負擔提供準則。前兩項原則屬于目的性原則,后兩項原則屬于手段性原則。四項原則相互聯接和配合,共同組成生態環境立法的構建原則體系。

(三)生態環境法規體系的構成

其框架可以包括生態文明建設基本規定、自然資源保護法、生態保護法、污染防治法、能源法、氣候變化法、專項環境管理制度等部分。

1.生態文明建設基礎法規。在國家層面尚未出臺生態環境基本法的現階段,地方可以先行先試,考慮制定通過程序更高、涵括范圍更廣、適應性更強的“生態文明建設基礎法規”。這一法規,在立法程序上,應當由地方人代會通過;在立法涉及范圍上,應當涵括生態保護、資源保護、污染防治、能源利用、氣候變化等有關生態文明的各個方面; 在立法內容上,應當確立其屬于理念法,從整體的角度來規定本地生態文明建設的戰略目標、基本原則、基本制度,并確立政府、企業、社會、公民個人的在生態文明建設方面的基本權利和義務,不需要規定具體的制度和措施。這一立法,在生態文明建設整個地方生態環境體系中應當具有統領性、綱領性與指導性地位。

表3:全國各地有關生態文明建設立法概覽

來源:筆者搜集整理自制。

2.生態及自然資源保護法規。生態及自然資源保護法規是由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統保護,以及自然資源開發、利用、管理和保護領域有關法規的總稱。生態保護法內部以生物多樣性層次不同為主要標準,可以劃分為野生動植物保護法(針對物種多樣性)、轉基因生物安全保護法(針對遺傳多樣性)和特定自然區域(包括自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、國家公園、濕地、海域、海島、飲用水水源保護等)。根據自然資源固有屬性不同,自然資源保護法內部可以劃分為可再生資源(包括土地資源、水資源、海洋資源、漁業資源、森林資源、氣候資源等)保護法和不可再生資源(主要是各種礦產資源)保護法兩大子類型。從寧波市的現實層面看,之前的立法已經對部分特定自然區域如江河、海島,以及水資源、海洋漁業資源等制定了法規,《寧波市氣候資源開發利用和保護條例》有望在2016年通過,寧波市生態區保護、四明山區域生態保護、礦山資源管理保護等法規正在抓緊論證或調研。未來可以考慮對其他重要的自然區域和自然資源進一步加強保護。

3.污染防治專門法規。污染防治法規是環境污染預防和治理領域有關法規的總稱,這也是各地包括寧波市前階段立法的重點。污染防治法內部具有污染介質與污染因子兩個基本劃分標準。根據污染介質不同,污染防治法可以劃分為大氣污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水與地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子類型;根據污染因子不同,污染防治法則可以劃分為固體廢物污染、化學物質污染等物質性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪聲污染、電磁輻射污染、光污染、振動污染等能量性污染防治法兩大子類型。從寧波市的現實層面看,《寧波市環境污染防治規定》、《寧波市余姚江水污染防治條例》、《寧波市大氣污染防治條例》等法規都曾經或正在污染防治領域發揮重要作用,未來可以針對寧波實際,進一步對水污染防治、土壤污染防治、危化品管理、光污染防治、噪聲污染防治等制定相關法規。同時,新《環保法》明確授權地方立法可以針對按日計罰的適用范圍作出補充規定,應當充分利用地方立法權限,以保障新《環保法》的有效實施。另外,根據生態文明建設的要求和上位法的最新規定,對《寧波市環境污染防治規定》等法規適時開展立法后評估,視情況予以修改或廢止。

4.能源相關法規。能源法是調整在能源開發、利用、管理過程中產生的社會關系的法律規范的總稱。本來能源法與生態環境法雖有聯系,然其在法律原則、管理制度、理論基礎方面也有許多不同,但如果從生態文明建設的角度來看,將其納入生態文明建設的法律法規保障體系卻是非常合適的,因為能源的開發、利用、管理每一個方面都與生態環境保護密切相連,尤其是像寧波這樣擁有大量電廠和重化工基地的能源型城市。能源的開發會擾動原有的生態系統,甚至破壞生態平衡;能源的利用會改變原有生態系統的能量流動,直接影響到生態系統;能源的節約和新能源的開發和利用會非常有利于生態保護和減少污染。從根本上說,能源革命是寧波生態文明建設能否成功的關鍵,因此,能源相關法規應當和必須成為地方生態文明建設法規保障體系的重要組成部分。從寧波市的現實層面看,2009年已經制定了《寧波市節約能源條例》,未來可以繼續考慮對能源的開發、利用、管理等因地制宜地制定法規。

5.專項生態環境管理制度法規。專項生態環境制度法規是專門調整某一特定方面生態環境管理關系法律規范的總稱。這些立法既具有一定的綜合性,又有特別具體的適用范圍。其目的是為了把有關立法中規定的制度具體化。目前,這方面的法律法規以國家制定為主,寧波市還沒有這方面的地方立法,筆者認為,這類法規在不突破、不重復上位法的前提下也是有制定的必要性和可行性的,如在生態環境教育、生態環境信息公開、公眾參與生態環境保護、生態環境監測監察、生態環境糾紛處理等方面,針對寧波實際制定專項的管理制度。

 (四)生態環境法規體系的制度構建

生態環境法規體系必須以一系列較為成型且彼此聯結的制度作為其基本立足點,這些制度可以大體上劃分為預防性制度、管控性制度和救濟性制度三大類別。

1.預防性法律制度。預防性制度是主要作用于生態破壞、環境污染預防領域的法律制度,主要包括生態規劃、環境影響評價與環境風險評估、環境信息公開制度。

(1)生態規劃制度。生態規劃是指根據寧波市及其特定地區的生態條件、環境資源狀況和社會經濟發展需要等因素,對一定時間和空間內生態環境保護目標、自然資源開發利用程度等事項做出的總體部署與安排。生態規劃制度的建立和實施,可以最充分地體現生態文明理念的同構性、整體性。依據規劃對象不同,生態規劃可以劃分為綜合性規劃和專業性規劃。其中,綜合性規劃需要立足于較廣時空范圍內多重目標的實現并進行復雜利益平衡,典型的有國土空間開發(主體功能區)規劃。專業性規劃的目標則相對具體,聚焦于某一特定環境保護領域,如生態保護專項規劃、污染防治專項規劃等。

(2)環境影響評價與環境風險評估制度。環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法和制度。依據評價對象不同,環境影響評價可以劃分為規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價。其中,規劃環境影響評價的對象又可以細分為綜合性規劃與專項規劃;建設項目環境影響評價的對象則以環境敏感區為主要劃分標準。環境風險評估是指對開發、利用生態環境和資源等行為可能帶來的環境風險進行分析、預測和評估,提出符合成本效益分析的對策和措施,進行相應風險管理的方法和制度。

(3)環境信息公開制度。環境信息公開是指掌握環境信息的主體依據法定程序和形式將環境信息提供給有關信息需求方的行為或過程。環境信息公開制度的建立和發展,是生態文明建設中生態民主發展的需要。沒有環境信息公開,就不可能有真正的公眾對環境保護的參與; 缺乏知情權、參與權,也就不可能有真正的生態民主; 沒有生態民主,也很難說有真正的生態文明。因此可以說,信息公開既是生態文明的體現,也是生態文明建設的前提條件之一。依據信息公開主體不同,環境信息公開可以劃分為政府環境信息公開和企業環境信息公開;依據信息公開方式不同,環境信息公開可以劃分為主動環境信息公開和依申請環境信息公開;依據信息公開程度不同,環境信息公開還可以劃分為全部環境信息公開和部分環境信息公開。環境信息公開制度的完善應立足于環境信息公開適用范圍的擴展、突發環境事件信息公開的補正、環境信息公開失當法律責任的充實等方面。

2.管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于環境污染、生態破壞管理和控制領域的法律制度,主要包括生態權屬與生態許可、生態總量控制、經濟調控制度。

(1)生態權屬與生態許可制度。生態權屬是指環境容量和自然資源的所有權、使用權、監管權等財產性權利(力)的歸屬。依據權利客體不同,生態權屬可以劃分為環境容量權屬和自然資源權屬;依據權利性質不同,生態權屬可以劃分為生態所有權權屬、生態使用權權屬、生態監管權權屬等。生態許可是指經從事污染物排放、自然資源開發利用等可能對生態環境造成污染或破壞行為的行為人申請,有權的行政主管機關依據法定程序和形式進行審查,并通過頒發許可證的方式對有關事項予以準許、限制或禁止的活動。依據許可內容不同,生態許可可以劃分為污染物排放許可、自然資源開發利用許可等;依據許可角度不同,生態許可還可以劃分為對象許可、用途許可、時限許可、范圍許可、方式許可等。

(2)生態總量控制制度。生態總量控制是指在特定時期內,綜合經濟、技術、社會等條件,采取限定污染物排放量、自然資源開發利用量等指標,從而將生態破壞程度和環境污染水平控制在生態承載力和環境容量容許范圍內而實行的管理方法及其措施。這一制度的確立和實施是生態系統“負載有額律”的具體體現。依據控制對象不同,生態總量控制可以劃分為污染物排放總量控制和自然資源開發利用總量控制。生態總量控制制度的完善應立足于擴展污染物排放總量控制適用領域、細化總量與濃度控制銜接機制、劃定生態保護紅線、建立資源環境承載能力監測預警機制等方面。

(3)生態經濟調控制度。生態經濟調控是指運用經濟手段激勵生態環境與資源保護行為或者抑制環境污染和生態破壞行為的方法和措施的總稱,具有比較顯著的間接管控性。依據調控目的不同,生態經濟調控可以大體劃分為激勵性生態經濟調控和抑制性生態經濟調控。宏觀而言,生態經濟調控包括財政援助、稅收、收費、信貸、擔保、押金、基金等具體手段。其中,環境資源稅費和排污權交易等是較為核心的生態經濟調控方式。

3.救濟性法律制度。救濟性法律制度是主要作用于環境污染、生態破壞損害救濟領域的法律制度,主要包括生態補償、生態修復、公益訴訟制度。其中公益訴訟制度已在《環保法》等國家法律中予以規定,地方可以在生態補償、生態修復等方面重點考慮。

(1)生態補償制度。生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上,采用行政、市場等方式,由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式,彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。依據補償類型不同,生態補償可以劃分為增益性生態補償(針對生態保護行為)和損益性生態補償(針對生態加害行為)。生態補償制度亟待從立法理念(受益者補償理念的引入)和制度設計(重點生態功能區生態補償、地區間橫向生態補償等)層面進行宏觀塑造和微觀構建。

(2)生態修復制度。生態修復是指人類通過生態恢復和重建手段來修復受損的生態系統并通過社會資源合理分配其發展機遇來實現人類社會可持續發展的過程。依據修復對象不同,生態修復大體可以劃分為受損生態系統(要素、結構、功能及其內外部關系)修復和受損關系(人與生態、人與人之間和諧均衡的利益關系)修復。

(五)生態環境立法機制創新

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權,甚至可以說是最重要的一項職權,生態環境又是最能反映廣大公眾民生訴求的公共事項。在現有的立法體制下,應當確立“黨委領導、人大主導、政府協同、公眾參與”的工作格局,建立健全人大主導立法的工作機制,關鍵是抓住法規立項和起草環節。

1.充分保障地方人大對立法立項的主導。首先要加強法律、法規立項工作的統籌安排,主導好選題立項,統籌好項目安排,引導好立法重點。除政府及有關部門提出的立法項目外,人大常委會要提前介入立法調研,加強對地方生態環境重大問題和現實問題的研究與擔當,主動提出若干能順應形勢發展、反映公眾訴求的立法項目建議,甚至可以考慮給各專門委員會、工作委員會下達立法項目建議的硬性指標,督促其充分行使立法建議的職權。其次,要重視人大代表提出的立法議案和建議,發揮人大代表在地方立法立項中的作用。地方人大及其常委會要創設機制,重視、支持和推動人大代表提出的相對成熟的生態環境立法建議項目列入立法規劃或計劃中。其次,要完善立法項目論證制度,提高立法項目的科學性,確保立法項目能夠照顧地方生態環境立法急需,兼顧各方利益訴求。

2.創新完善法規起草機制,發揮地方人大對法規起草的主導。依據法規草案的性質類型,確定不同起草主體。地方生態環境立法所涉事項范圍,大抵可分為三類:綜合性事項、部門性事項和專業型事項。綜合性事項關系到地方社會發展的多個方面,類似《寧波市生態區保護條例》涉及眾多政府部門,由人大有關專門委員會牽頭組織起草較為合適,對于涉及幾個部門職責的法規,則可以由政府部門成立專門的起草班子起草,也可以由有關專門委員會會同政府法制辦共同起草;部門性法規可能僅涉及單個部門的職權和管理事項,可由該對口部門負責起草,但要地方人大專門委員會要提前介入調研起草工作,加強立法協商,一方面熟悉相關工作和法規條文,另一方面做好監督工作;專業性事項的專業技術性要求較高,可以委托有關專業單位或科研機構起草,地方人大和政府相關職能部門派員積極參與。但不管哪種起草方式,都要確保地方人大及其委員會對法規草案起草主體的最終確定權,如地方人大及其常委會認為有必要歸其起草的,可歸其自行起草。

3.規范地方人大提前介入政府起草的程序和方式。如果只是在政府起草的法規草案提交到地方人大后才介入審查,則地方人大往往沒有足夠的時間及時發現和解決草案存在的重要問題。因此,地方人大有關專門委員會應當派出工作人員與政府法制辦和政府相關部門共同組成起草工作班子,提前介入法規草案的調研論證和起草修改。提前介入的深度依據實際情況需要可深可淺,任務在于幫助起草班子端正立法指導思想,明確立法所要解決的問題,把握法規的合法性和合理性,確定法規的體例結構和需要設定的法律責任。重點則是督促落實起草工作責任和進度,對法規草案涉及的利益關系調整的合理性,對制度設定的的合法性、合理性進行指導,對起草中遇到的重大分歧及時協調,避免一審后大刀闊斧地修改。

4.妥善處理好立項和起草環節的矛盾。雖然人大及其常委會地位相對超脫,但在立法工作中必然面臨各種矛盾,特別是在立項和起草環節,關系到“立什么法、什么時候立”和“對立法指導思想、主要內容和進度的總體把握問題”,各方難免各持己見,有時甚至是“激烈斗爭”。這些矛盾有的是政府與公眾權利義務關系之間的矛盾,有的是部門職責之間的矛盾,也有的是人大與政府之間立法意圖的矛盾。人大必須敢于直面利益紛爭,站在客觀中立的立場,從地方長遠利益和公眾根本利益出發,依法充分發揮主導作用,切實維護生態環境立法的科學性、系統性、公正性和有效性。

 結  語

不可否認,生態環境問題自認出現在地球上一來就始終伴隨著人類,成為人類的基本問題,但是人類的立法在每個時代都是有選擇的,立法服務于時代的主要矛盾需要。毫無疑問,在生態文明理念下加強生態環境立法已是大勢所趨,即便還存在許多暫時無法完全解決的障礙。在本文撰寫之際,《寧波市生態區保護條例》和《寧波市氣候資源開發利用和保護條例》正在調研論證或抓緊制定過程中,這兩部法規尤其是《寧波市生態區保護條例》可以說標志著寧波開始真正面向生態立法,開啟了一個嶄新的生態立法時代。

在此,也要感謝寧波市人大常委會城建環資工委和法工委領導的大力指導和不吝賜教,給我提出了中肯的意見和建議,提供了寶貴的第一手材料。囿于個人能力所限,本人的論證和分析還存在許多不足之處,但仍希望借此對地方生態環境立法工作提出個人微不足道的建議。生態尚未文明,立法仍需努力。真心期待,生態文明能為生態環境立法帶來新的春天!

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