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理論研究成果

支持政府建立預算績效管理體系的實證研究——以新的視角探索鄞州區預算績效管理改革實踐

信息來源:鄞州區人大常委會 發布日期:2016-11-02 作者:王自強 宋笑天 閱讀次數:

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一、“預算績效管理體系”概念提出的背景意義

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是一種以財政支出結果為導向的預算管理模式。此管理模式強化政府預算為民服務的理念,強調預算支出的責任和效率,要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注財政預算資金的產出和結果,要求政府部門不斷改進服務水平和質量,促使政府行為更加高效務實。為督促政府部門全面推行預算績效管理工作,區人大常委會于2012年起開展預算績效監督,7月份出臺了《關于預算績效監督的若干規定》,在全國率先建立了縣(市、區)級人大預算績效監督制度。回顧四年多的實踐探索,取得了一定成效,但也發現了一些深層次的矛盾和問題,當前預算績效管理改革已進入“深水區”。

筆者認為,要化解深層次的矛盾,破解阻礙預算績效管理改革進一步推進的體制機制瓶頸,必須要在現階段工作的基礎上提出“預算績效管理體系”的概念。所謂“預算績效管理體系”,既充分考慮當前政治環境和體制機制的影響,并在找到當前正在推行的“預算績效管理模式”和近幾年“其他一系列財政改革”辯證統一關系基礎上,將“其他一系列財政改革”納入“預算績效管理”的宏觀框架內,從而形成一個完整的財政管理體系。因此,“預算績效管理體系”也可以說是 “全方位的、符合實際的、追求資金績效的”新型財政管理模式。區人大支持政府建立“預算績效管理體系”,不僅能使當前每一項財政改革在推動資金績效的提升中發揮作用,而且也將倒逼政府的一系列財政改革形成合力,從而破解阻礙財政資金使用績效提高的體制機制障礙。

二、支持政府建立預算績效管理體系的指導原則

(一)系統原則
預算績效管理體系建立目的不是為了削減部門經費,也不是僅僅研究投入與產出之間的關系,而是以實現資金在各部門的最合理的分配為目標的系統性改革。因此,體系的建立不僅僅是把績效目標、資金分配以及績效評價之間建立簡單的聯系,而是要以發展的眼光找到部門預算、國庫集中支付、政府采購、信息化等一系列改革與當前預算績效管理改革的統一之處,實現安全控制、效益提升、激勵獎懲等機制的有效銜接。

(二)全面原則
單純地認為預算績效管理體系的建立僅僅涉及財政領域是非常片面的,要充分認識到這項工作需要政府各部門的通力合作,涉及到政治、經濟、文化、公眾理念等方方面面。例如,應考慮如何在績效審計、輿論導向、官員問責制上有所突破;又例如,應充分考慮 “政治決策”層面的中國特色以及鄞州區實際情況,確保改革能夠順利推進。

(三)實際原則
預算績效管理體系的建立,一方面必須考慮各部門對傳統預算管理模式的習慣性依賴,充分認識到“既得利益”的破壞給改革帶來的壓力,從更加認真研究如何有效地化解部門的抵觸情緒;另一方面,要充分考慮到鄞州區只是寧波的一個行政區,因此要合理把握各項政策的制定權限,確保具有可操作性;此外,還要考慮如何與各部門的自身業務實現有效銜接,從而使預算績效管理的實施效果更加理想。

(四)信息化原則
隨著信息化的快速發展,現代信息技術對于提高財政工作效率,提升財政精細化管理水平的作用越來越明顯。因此,預算績效管理體系的建立,不僅要針對預算績效管理工作開發專門的軟件,而且要努力實現與現有的基本支出管理、項目滾動管理、部門預算編制管理、專項資金績效管理等軟件的 “一體化”銜接,從而為預算績效管理改革搭建強有力的信息化平臺。

(五)程序規范原則
在預算績效管理體系的建立中,要以避免“權力尋租”為目標,結合鄞州區實際,制定科學、規范、公開的工作流程和操作辦法。工作流程和操作辦法即包括多角度的外部監督,也包括政府相關部門的內部管理,其最終目的在于全方位強化以績效目標為導向的行政管理方式。

三、支持政府建立預算績效管理體系框架示意圖及構建思路

(一)預算績效管理體系框架示意圖

 

圖1-支持政府建立績效預算管理體系框架示意圖

(二)支持政府建立預算績效管理體系框架示意圖構建思路

如上圖,預算績效管理體系框架示意圖由一個主框架,三個附框架組成,下面對四大部分的進行解析。

1、主框架構建思路

主框架為預算績效管理體系的主要部分,體現了將績效理念融入預算管理全過程的核心思想。具體而言由四部分組成,分別是績效目標確定和預算安排、預算支出績效跟蹤監控、事后績效評價、績效評價結果反饋應用。“績效目標確定和預算安排”部分,以部門預算為平臺,專項資金政策為基礎,績效指標為核心,績效目標評審為關鍵,是預算績效管理的起點。“預算支出績效跟蹤監控”部分,由淺到深分為“投入控制型”和“績效管理型”兩類,前者是以國庫集中支付、政府采購、執行進度分析以及結余資金管理等為主要內容,以提升資金使用“效率”和“安全”為目標;后者重在分析績效目標和資金使用的“匹配性”問題,是以提升資金使用“效益”為目標。“事后績效評價”部分,雖然是在財政年度結束后開展評價,但這項工作并不是獨立存在,而是要與“績效目標確定”和“績效運行跟蹤監控”的評價指標以及標準保持高度連貫性、一致性。“評價結果反饋應用”部分,是將評價結果運用于下一年度預算安排,并為績效低下的專項資金提供修正的依據,是預算績效管理成效的集中體現。

2、副框架一(“四位一體”信息化系統推動)構建思路

“四位一體”信息化系統,具體而言包括基本支出動態管理系統、項目滾動管理系統、部門預算編制系統、專項資金績效管理系統。四個財政管理信息系統的有效銜接,形成了對財政資金“全景、全程、全方位”的監控,勢必為預算績效管理改革推向深入提供動力。

3、副框架二(多重體系支撐)構建思路

充分認識到預算績效管理改革與其他配套改革相輔相成的關系。一方面,相關配套改革是績效預算管理改革順利推進的重要支撐,包括績效組織保障、績效法律制度、績效審計、績效獎懲問責等諸多方面;另一方面,預算績效管理改革又將倒逼其他改革的不斷深入,從而帶動政府總體治理水平的提高。

4、副框架三(外部環境保障)構建思路

外部環境是預算績效管理改革的保障和基礎,包括傳統文化、公眾理念、輿論氛圍等諸多方面。在實踐中,要在充分考慮我國政治經濟體制與西方國家存在的差異的基礎上,通過不斷優化環境和適應環境,使得預算績效管理改革的相關措施更加貼近

四、支持政府建立預算績效管理體系的主框架解析

(一)績效目標確定及預算安排

確定績效目標是對工作任務的一個事前確定過程,是全面、系統和本質思考自身工作成果的過程,也是安排年度資金的科學依據,區人大將督促政府從以下幾個方面推動工作:

1、建立平臺—深入推進部門預算改革

具體而言,一是進一步提升預算編制的完整性,重點是將各類非稅收入和資產經營性收入按照“收支兩條線”原則納入部門預算管理。預算編制完整性的提高不僅體現集中財力辦大事的理念,還將打破原有部門在非稅收入上的既得利益,最終實現全區效益最大化。二是進一步提升預算編制的精準度,重點提高對上年結余和上級補助資金預測的準確程度,不僅為打破原來部門預算的盲目剛性增長創造條件,也為區本級合理測算當年完成績效目標所需資金奠定基礎。三是進一步規范部門預算項目名稱,嚴格功能科目使用,以適應預算績效管理中公開、透明的要求。此外,要把績效理念引入部門預算編制中,在編制部門預算的同時編制預算績效說明書,并通過向人大代表公開的形式迫使部門把績效目標作為編制預算的重要依據。

2、夯實基礎—科學制定專項資金政策

(1)專項資金政策在預算績效管理體系中的基礎性體現
筆者認為基礎性主要體現在兩個方面:一是體現在專項資金政策對預算績效目標確定和預算安排有 “先入為主”的影響。預算績效管理中,雖有預算支出績效跟蹤監控和事后評價等環節,但都具有滯后性。例如,某不合理的專項資金政策,在發現資金使用效果差的同時已經支出過半,雖可以及時糾正,但一定程度上也造成了不可挽回的損失。二是體現在預算分配與績效管理有關系“含混”的特點。一方面,不同領域的政府活動有不同的績效特征,即使績效評價結果能做到準確合理,也不意味著能很容易地用于資金分配決策。例如,很難將教育領域的績效評價結果和衛生領域的績效評價結果橫向比較而作出資金分配的決定。另一方面,同一領域績效評價結果很多情況下也不能對資金分配給出直接的建議。例如,一個項目績效差,是意味著應該被終止還是應該給予更多資源讓它做的更好,這對績效評價初期而言無疑具有高難度的挑戰。

(2)科學制定專項資金政策遵循原則

區人大督促政府在制定專項資金政策時堅持三個導向:一是明確以有利于促進經濟、社會和生態環境的協調可持續發展為導向。要著眼于地區長遠規劃,在制定政策時不僅要考慮到經濟發展,而且要考慮到社會發展和生態環境,既要關注到短期效益,也要充分考慮從長遠來看對社會發展可能造成的影響,以統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會和諧發展為最終目標。例如,在招商引資相關政策制定中,要充分平衡經濟增長和環境、土地等資源要素消耗之間的關系,避免惡性競爭。二是明確以發展改革為導向。政策的制定應體現發展改革精神,要推進和保障發展改革,不能成為發展改革的阻礙者,這在企業扶持政策的制定中尤為重要。三是明確以有利于發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創造性為導向。政策不應局限于僅僅運用傳統財政補助的形式,而是要注重發揮財政“四兩撥千斤”的杠桿作用,例如通過完善排污權有償使用交易制度以及生態補償機制,從而用經濟杠桿撬動生態保護。

(3)科學制定專項資金政策要注重量化分析

當前,各類資源要素供需矛盾十分突出。因此,區人大督促政府在財政專項資金政策制定時,要通過運用科學的數理量化分析方法,量化政策執行成本和效益,權衡得失利弊,避免主觀臆斷。例如,在財政支持服務業發展的政策制定中,量化分析服務業發展對財政收入的回報率,以確保財政資金投入產出效果是關鍵環節之一。例如,本文中運用計量經濟學方法和經濟學Eviews軟件,建立鄞州區服務業GDP(GDP3)和財政收入(CZ)之間的計量回歸模型,以探索兩者之間的定量關系。數據來源為近10年鄞州統計年鑒,軟件運算結果如下:

CZ=0.7013*GDP3-166736.4(從以上計量軟件生成結果截取)

在此基礎上用GLS(Generalized Least Squares)法進行修正,得到修正結果:

CZ=0.6945 * GDP3 -165658.4(截圖省略)

相關回歸參數:t(GDP3) =100.70   t(C) =-32.87    

R2 =0.9991    R2=0.9990  F=10141.22   DW=1.07

修正后回歸參數合理,擬合優度有所提高,表明鄞州區服務業GDP與財政收入之間存在正相關關系,既鄞州區服務業發展將對地方財政有“穩定”的貢獻效果。因此,基本可判定財政支持服務業發展,從長期看將獲得比較穩定的收入回報。

3、突出核心—績效指標設計

績效指標是反映績效總體現象的特定概念和具體數值,是衡量、監測和評價財政支出的經濟性、效率性和有效性,揭示財政支出存在問題的重要手段。

(1)績效指標設計要求

區人大對績效指標的設計提出三方面要求:一是要具備目的性和系統性。在確定每一個單項指標時需要考慮該項指標在整個指標體系中的地位和作用,并根據項目特征,確定指標的口徑、范圍和內涵;同時,要注意指標體系內部邏輯,充分考慮各單項指標間的聯系。二是要具備全面性與精簡性。指標不但要反映財務、經濟等直接效益,也要反映環境、社會等間接效益;同時,指標體系要精簡,盡可能用少的或收集成本低的指標反映盡量多的信息。三是要確保定量指標與定性指標相結合。定量指標直觀、具體,能形成明確的評價標準,主要反映“資金到位率、資金使用率、經濟效益、調查對象滿意度”等;定性指標是對定量指標評價結果的補充完善,主要反映“計劃完成及時性、工作程序規范性、對社會或環境影響”等。

(2)績效指標體系構建

在績效指標體系的構建中,“投入”指標的設計最簡單;“產出”指標雖然由于對產出的定義可能存在理解上的偏差,但它并不存在方法上的困難,從而設計也具有很強的可操作性;“結果”指標設計難點在于“結果和績效”之間如何建立有說服力的聯系,在設計上最具有挑戰性。這里筆者參照上海財經大學課題組將指標定義為“中間指標”和“評價指標”兩類,具體結構如下圖:

圖2-預算支出績效指標體系

A、中間指標:

投入指標—衡量某項目或服務消耗的資源,如人力、資金、物資、設備等。

過程指標—衡量部門在提供公共服務的過程中,對質量的控制和對預算制度的執行情況,如“是否按計劃進行”等。

產出指標—衡量完成的工作量和提供產品及服務的數量,如“人行道翻修公里數”、“垃圾無害化處理噸數”等。

效果指標—衡量服務結果,既政府期望公共目標實現程度,如“汽車排放尾氣減少的百分比”、“火災死亡人數降低數”等。

B、評價指標:

經濟性指標—指“輸入成本的降低程度”,試圖說明為完成既定數量和質量的公共服務,財政投入有無浪費現象。例如“發送同樣的公文選擇價格最低的快遞公司”等。

效率性指標—反映既定的資源投入是否獲得了最大的能滿足公共需要的公共服務產出,既定的公共服務是否做到了成本最小化。比如“單位財政投入所培訓的人員”、“提供單位服務的成本”等。

有效性指標—用于反映既定的“公共服務投入/產出”所實現的目標程度,是一個融效率和效果為一體的指標。例如“正確修復每米管道的成本”、“每個康復出院的病人成本”等。

4、把握關鍵—績效目標審核批復

(1)績效目標申報

區人大每年督促政府印發《鄞州區預算績效目標管理工作實施方案》。根據方案,相關預算部門結合本部門戰略目標、事業發展規劃等,科學合理測算資金需求,編報績效目標報告和績效目標申報表。績效目標報告要詳細說明項目概況及實施必要性、績效指標、預期效益、資金測算方法以及擬采取的工作措施等。

(2)績效目標評審

區人大督促政府通過集體會審、公開評審等方式,對部門提出的績效目標開展評審。評審內容包括項目實施的必要性、績效目標與部門職能的相關性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性,保障績效目標實現所采取措施的可行性等,評審結果作為預算安排的重要依據之一。具體分為三個步驟:一是財政部門初審。財政部門對申報材料中項目實施的可行性、績效目標的合理性和資金測算的準確性等進行初步審查,對填報材料符合要求的,進入評審環節,對不符合要求的退回預算單位進行修改。二是專家評審。對部分重點項目,根據預算支出類別配置中介機構或相應專業的專家,通過聽取情況、實地調研、查看資料等方法,客觀公正地開展評審,提出改進意見和建議。三是集體會審。對預算金額大、社會影響廣、具有明顯公共效應的重大項目,區人大組織預算績效管理考評小組成員和相關人大代表、中介機構、專家等進行集體會審。有關部門根據評審意見及時調整和優化部門績效目標、支出方向和結構。此外,要通過適當的方式,公開預算績效目標評審過程與結果,接受公眾評判,增強操作的公正性和透明度。

(3)績效目標批復
區人民代表大會批準財政預算后,政府財政部門在批復部門預算的同時批復績效目標。批復的績效目標應嚴謹、清晰、量化、可行,以便在預算執行中開展跟蹤監控,以及在預算完成后實施績效評價。

5、基礎修正—對專項資金政策的修正(修正機制1)
對在績效目標評審中發現的不科學、不合理或目標不明確的專項資金政策及時進行調整和優化,在修正完成后再進行預算安排;對已經明顯不符合當前實際的專項資金政策及時予以廢除,不再作為預算安排的依據。

6、階段任務—預算資金安排
主框架“績效目標確定和預算安排”部分的主要任務是安排預算資金。正如上文的詳細論述,除了確定的績效目標是部門預算資金安排的重要依據外,還應考慮以下幾方面:一是部門預算要全面反映上年結余和上級補助資金,確保資金不重復安排,避免財政資金的閑置浪費;二是以“收支兩條線”為原則統籌安排各類部門非稅資金,堅決打破部門既得利益;三是要重點審視專項資金政策是否科學合理,是否貼近實際,特別對不合理的專項資金政策要及時進行調整;此外,還要綜合考慮補助政策兌付時間、工程進度等一切可能影響支出進度的因素,從而使有限的財政資金發揮最大的使用效果。

(二)預算支出績效跟蹤監控

預算支出績效跟蹤監控可以對財政支出過程尤其是預期結果進行動態監控,從而進一步落實支出責任,更好地實現績效目標。筆者認為,在預算支出績效跟蹤監控中,應當理順績效預算管理改革與其他財政改革之間的關系,充分認識到“安全”、“效率”、“均衡”是“效益”的前提,在此基礎上把績效跟蹤監控從淺入深分為“投入控制型”和“績效管理型”兩種模式。

1、“投入控制型”跟蹤監控

“投入控制型”跟蹤監控著重解決財政資金使用的“安全”、“效率”和“均衡”問題,是財政資金能否實現“績效目標”的基本前提。區人大督促政府強化“投入控制型”跟蹤監控主要依托于四項工作:一是推進國庫集中支付改革,進一步增加支出透明度,提高資金運行效率,確保資金使用安全。當前,工作重點在不斷擴大國庫集中支付范圍、健全法律法規體系、完善信息化系統、建立對代理銀行的激勵約束機制等方面。二是推進政府采購改革,促進政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變。當前,要重點加強政府采購法規制度建設、完善政府采購信息平臺、優化評標方法,著力解決體制機制層面所面臨的問題。三是完善預算執行分析制度,著力解決預算執行進度緩慢和不均衡問題。特別要重點分析重點項目以及法定、民生相關科目的支出進度情況,對有關部門存在的預算執行不力、進度不均衡等問題,要及時分析原因,采取相應的解決措施。四是加強結余結轉資金管理,發掘財政資金使用潛力。對執行進度緩慢、預計年底可能形成較多結余資金的項目,及時調減當年預算,用于本部門當年新增重要支出或收回財政總預算統籌安排。

2、“績效管理型”跟蹤監控

“績效管理型”跟蹤監控是在保障財政支出“安全”、“效率”、“均衡”的前提下,跟蹤監控項目實施進度和績效目標完成情況,確保年度績效目標的實現。例如,區人大督促政府在每年年中簽發《關于鄞州區專項資金預算績效目標年中完成情況的綜合報告》,對全區績效目標完成的總體情況、分項目目標完成情況以及存在的問題進行分析和總結歸納。筆者認為,當前政府“績效管理型”跟蹤監控,要著重分析財政資金支出進度與績效目標完成情況的“匹配”性,具體來說,一方面要分析資金的時序支出進度,另一方面要分析項目的績效目標完成進度,同時還必須分析兩者之間是否匹配。具體而言,如下圖所示:

                                    

 

 

 

 

年中完成績效目標時序進度均衡

資金撥付進度合理,屬于匹配,不需要做調整處理。

 

資金撥付進度偏慢,屬于不匹配,可分情況采取措施:第一種情況是預算安排偏多,可考慮通過法定程序調減預算;第二種情況是年初目標設定偏低,可慮通過法定程序調高目標;第三種情況是受支付時間節點的影響,不需要調整。

 

資金撥付進度偏快,屬于不匹配,可分情況采取措施:第一種情況是目標定的過高,年初預算資金難以實現目標,可通過法定程序調低目標;第二種情況是年初預算資金安排不足,為確保全年績效目標的完成,應通過法定程序調增預算;第三種情況是受支付時間節點的影響,如暑期校舍維修等,不需要調整。

 

 

 

 

年中完成績效目標情況    不理想

可能是目標定的過高,可通過法定程序調低目標。

 

可能是專項資金政策存在不合理性,不管資金的投入多少都不能實現既定目標,應及時修正相關專項資金政策(圖1-政策修正機制2)。

 

可能是其他因素阻礙績效目標的實現,如土地、規劃等,可考慮調減預算,優先用于安排其他項目。

 

圖3-資金支出進度與目標完成情況匹配圖

(三)事后績效評價和評價結果應用

事后績效評價工作近幾年一直在開展,但在評價結果應用方面卻始終差強人意。按照建立預算績效管理體系的要求,區人大將著重在三個方面督促政府做好事后績效評價和評價結果應用工作:第一要保證事后評價的連貫性。評價內容應緊扣年初設定的績效目標,評價標準、口徑等必須與年初確定目標保持高度一致。第二要使績效自評與重點評價更好的結合。對政府部門自評工作必須保證一定的抽查比例,對抽查情況通過多種渠道進行公示;重點評價要做到精選項目,特別是要優化評價組成人員和評價方式,精選專家和業務骨干;同時,督促政府建立健全績效評價質量考核辦法,對中介機構實行分級考核,實現通報表彰與鞭策并舉。第三要多角度強化評價結果的應用。一方面要根據評價結果開展對專項資金政策的修正(如圖1-政策修正機制3),對政策中不合理的內容及時進行調整,為下一年度資金的合理安排奠定基礎;另一方面要及時將評價結果反饋到相關預算部門,督促預算部門根據評價結果,進一步強化責任意識,完善管理制度,規范支出行為;同時,要把績評價結果作為安排以后年度預算的重要依據,對資金使用效益高的項目,在安排預算時予以優先保障,反之則予以調減或取消。

五、支持政府建立預算績效管理體系的副框架解析

(一)信息化推動(副框架一)

區人大督促政府以建立“全方位、符合實際、操作性強、追求資金使用績效”的新型財政一體化信息管理系統為目標,實現“預算精細化管理”和“預算績效管理”更加有效的銜接。

1、基礎信息動態管理系統

基礎信息動態管理系統能夠高效、準確、客觀、及時的完成基本支出預算的編制、調整及結算,提升基本支出預算管理的科學化、精細化水平,為財政資金使用績效的提高奠定基礎。例如,該系統可實現與人事系統的實時比對,可隨時獲得截至當月的財政供養人員人數、工資等基本數據,實現基本支出預算的精準追加,有效的防范了基本支出安排不準確導致資金閑置的問題。

2、項目滾動管理系統

項目滾動管理系統不僅規范了預算項目的名稱、編碼等基本屬性,而且把預算項目按照時間屬性分為一次性、連續性和周期性,為實現中長期財政計劃的嚴謹、科學編制奠定了基礎。支持政府探索中長期財政計劃的編制,不僅能夠更加準確的掌握資金跨年度平衡情況,而且能為績效目標的科學確定提供更加全面的決策依據。

3、部門預算編制系統

部門預算編制系統不僅可以把 “基礎信息動態管理系統”和“項目滾動管理系統”的數據直接導入后形成年度預算“盤子”,提高部門預算的編制效率和準確程度;而且在預算編制“兩上兩下”過程中,可實現分部門、分科目、分項目的統計、比對和智能化分析,從而為當年績效目標確定和預算安排提供直接依據,可以說具有很強的現實操作價值。 

4、專項資金預算績效管理系統

專項資金預算績效管理系統通過網絡信息手段實現績效預算目標的申報、匯總、評審、下達,以及預算支出跟蹤監控、事后績效評價和公示等,使區人大、區政府各相關部門、專家、中介等能夠在統一的平臺上開展預算績效管理工作。系統的運用,不僅為預算績效管理工作提供了基本的信息化管理手段,實現了預算績效管理的無紙化操作,更實現了信息的實時共享,大大提高了工作效率。

(二)多重體系支撐(副框架二)

1、完善預算績效管理組織保障體系

一方面,從政治高度認識預算績效管理的重要意義,積極爭取區委、區政府主要領導的支持和重視,著力把預算績效管理體系建立打造為“黨政一把手”工程。另一方面,重點督促政府財政部門樹立績效理念,完善財政部門內部的預算績效管理組織保障體系,如成立專門的預算績效管理科室、配備專人負責預算績效管理工作、建立“績效管理聯系會議”機制等。

 2、完善預算績效管理規章制度體系

       督促政府加強頂層制度設計,逐步完善分級分類、適用高效、便于操作的預算績效管理規章制度體系。一要完善總的管理辦法,進一步明確預算績效管理的發展方向、基本目標、工作任務等;二要完善詳細的實施辦法,明確各相關機構、人員在預算績效管理工作中的具體職責,規范績效目標確定、支出績效跟蹤監控、事后績效評價、評價結果應用等各環節操作程序,切實避免“尋租”現象的出現。

 3、完善預算績效管理審計體系 

督促政府從原來重“合規性”為主的審計模式,轉向“合規性、安全性、有效性”并重的審計模式,并把績效審計結論視為財政資金安排的重要依據。當前,重點支持政府根據不同行業的特點,結合審計實踐,建立和完善績效審計評價指標體系,具體分為三個步驟:一是構建評價通用指標體系;二是根據不同的審計項目,分行業逐步建立評價專用指標體系;三是根據審計實踐不斷對已有的指標體系進行修正。

     4、完善預算績效管理獎懲問責體系

支持政府突破現有以“述職報告”和“民主評議”等定性手段為主的考核方式,研究將預算績效管理工作考核結果納入地區和部門工作目標考核范疇,作為評價地區和部門工作的重要依據,作為領導班子和領導干部綜合考評的重要內容,逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的績效問責機制。

(三)外部環境保障(副框架三)

1、積極適應環境

預算績效理論大量的引入了企業管理學的理論,特別是以“投入產出法”為主體的成本核算理論,而這些理論大都起源于西方資本主義國家。因此,預算績效管理改革要推向深入,必須要充分適應我國的社會主義市場經濟體制,要有“本土化過程”,要充分符合我區實際情況。例如,要認識到政府的績效不僅僅在于管理能力,也取決于政治選擇、政治結構以及其他配套制度等因素的影響,在改革中必須要予以綜合考慮。

2、積極優化環境

支持政府積極營造有利于預算績效管理改革推進的環境氛圍,一是在政府內部廣泛宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法,積極培育績效文化,強化“用錢必問效、無效必問責”的管理理念;二是充分利用電視廣播、報刊雜志、網絡平臺等各類媒體,切實加強輿論宣傳,有效引導社會各界主動了解預算績效管理、支持預算績效管理、監督績效預算管理,共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。

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