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理論研究成果

公民網絡參與下的人大制度創新

信息來源:江東區人大常委會辦公室 發布日期:2016-11-02 作者:張小軍 閱讀次數:

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【內容摘要】 隨著互聯網絡的飛速發展和日益普及,網絡已經成為我國民眾討論公共事務、表達意見、進行輿論監督的一個重要的公共平臺,網絡參與也成為一種新的重要的政治參與方式。因此,如何迎接網絡參與的挑戰,增強地方各級人大制度的適應性和張力,推動人大制度的改革與創新,促進民主政治的良性發展,是地方各級人大面臨的重大任務。為此,地方人大要通過積極探索創新信息公開制度、民意收集整合反饋制度、人大代表聯系選民制度、人大與網民對話制度、人大監督制度等,不斷發展壯大人大工作創新的價值和潛能。

【關鍵詞】公民網絡參與  正能量   挑戰  創新

隨著以互聯網為核心的信息技術的突破以及信息產業的突飛猛進,人類快速進入到網絡化社會。據第38次中國互聯網絡發展狀況統計報告,截至2016年6月,中國網民規模達到7.10億,互聯網普及率攀升至51.7%。網絡已經成為我國民眾討論公共事務、表達意見、進行輿論監督的一個重要的公共平臺,網絡參與已成為一種新的重要的政治參與方式。人民代表大會制度作為我國根本的政治制度,是我國公民政治參與的最重要渠道,網絡參與的發展對地方各級人大工作產生了重大影響,如何發揮網絡參與的正能量,有效應對其挑戰,增強地方各級人大制度的適應性和張力,推動人大工作的改革與創新,促進民主政治的良性發展,是地方各級人大面臨的重大任務。

一、公民網絡參與對人大工作發展的正能量

1、公民網絡參與改變了人大收集整合民意的傳統模式,促進了人大決策民意來源的多元化和便捷化。人民代表大會是我國根本性、制度性的民意表達、采集與整合渠道,人大工作的實效離不開廣泛而雄厚的民意支撐,充分地聽取社會各個階層、各個方面的民意,是各級人大的一項重要任務。傳統上人大民意的收集主要靠人大代表通過走訪聯系選民、開座談會、視察等方式聽取選民的訴求,了解情況,然后向人大提出議案或建議、意見,人大再予以整合作出決策。網絡的發展極大地改變了人大傳統的民意聚合的模式。網絡推動了人大與公民、代表與公民的直接對話,網絡民意成為各級人大決策的重要考量。

近年來,地方人大利用自身網站有的甚至在門戶網站上進行網上民意調查,向社會公眾征求意見,實行開門立法,且已成為比較成熟和普遍的做法。每到人大會期前后,廣大網民積極參與網絡“兩會”調查,對衣食住行、教育醫療、勞動就業、收入分配等公眾最關心、最直接和最現實的民生問題展開討論,發表意見,向“兩會”建言獻策,成為人大決策的重要民意來源。網絡也成為很多人大代表收集民意的重要手段。有些人大代表在網上開設博客,向市民征集議案,“原因很簡單,就是想多聽點市民意見,而且在網絡上大家可以自由暢談,能聽到真心話。”第一個投身網絡的全國人大代表周洪宇說:“我近5年提交給全國人大的上百件建議和議案中,有相當多來自網友的建議和啟發。”網絡的便利性、互動性,架起了人大與公眾、代表與選民之間的相互溝通和對話的電子橋梁,選民可以通過網絡向人大及代表表達自己的意見和建議,從而使人大能夠搜集到更多更全面和更真實的信息,擴大民意基礎,增強決策的民意合法性。可以說,網絡參與促進了人大民意通道的多元化和人大決策的民主化,網絡民意以其代表群體的分量,以其整體觀點意見的直率、全面,日益成為影響人大決策的重要力量。

2、網絡參與提升了公民的民主精神和政治溝通能力,增強了人大制度改革的內在動力。美國學者尼葛洛龐帝說,作為一種新媒介(傳播媒介和參與媒介)的出現,網絡整合了傳統媒介的許多優勢,又具備了諸多傳統媒介所不具備的優勢,天然符合民主精神。網絡開創了信息多元傳遞和言論自由的新局面,打破了信息壟斷,擴大了公眾的信息交流選擇機會,公眾可以與不同群體、階層交流,可以順暢地訪問政府、人大等公共機構及其部門,獲取信息,在各個電子論壇中進行平等自由的思想交流,指點江山、談是論非,發表自己的所謂高見。公民在交流過程中獲取了豐富的政治信息,在網絡參與中快意地體會著網絡所帶來的無既定秩序、無權威、人人平等自由的感覺,這種以充分的信息為基礎的平等而開放的政治交流,大大削弱了嚴格的科層制等級觀念,開闊了公眾自身的視野,啟發其獨立思考,促進公民民主精神的滋長,提升公民的政治溝通能力乃至公民的民主素養。而“公民的民主素養和民主能力既是衡量一個國家民主政治發展狀況的重要指標,同時也是推動一國民主化進程的內在動力。”隨著公民的民主素養和民主能力得到極大提高,民主意識和民主精神將漸漸內化為公民的一種價值觀念,民主成為現代公民的一種生活方式,對什么是真正的“人民當家作主”在交流的實踐中越發深刻領會,“這就必然會對現實中不民主的領域提出變革要求,特別是對作為我國國家權力機關和民意代表機關的人民代表大會,以及人民代表大會制度提出了前所未有的改革沖動。”美國學者科恩指出:“參與決策要求共同的智力活動,因此,要依靠不斷地表達和交流事實、主張與論點。所以公開提出并討論這些事實、主張和論點的自由是實行民主的條件。”網絡參與帶來的自由的觀點的交流,為人大制度的發展與改革創造了條件。

3、網絡參與推動人大信息的公開,提升了人大工作的民主性。“網絡這種能夠使信息傳遞不受時空阻礙乃至政治控制的互動的媒介方式,使人們在感知與介入世界方面獲得了前所未有的痛快淋漓的感覺,它甚至提高了人們參與政治的興趣。”網絡傳播信息的快捷性和傳播成本的低廉性,激發了公眾獲取更大量信息的欲望,促使地方各級人大把網站建設提上日程,滿足公眾對信息的渴求,倡導公眾參與到人大工作中。各級人大都紛紛通過網站向社會展示人大及其常委會各種重要會議和重大活動情況,將常委會會議的文件、決議、決定、公告和日常工作信息等及時網上公布,為社會知情人大、了解人大工作提供大量真實、重要的信息,增加了人大工作的公開性和透明度。公民通過網絡了解人大信息,反映情況,直至發表意見,參與決策,增強了公民參與的價值感與主人翁,增強了公民對人大的親近感與信任,進一步激發了公眾的參與熱情和民主意識。眾所周知,民主與公開是一對孿生兄弟,離開公開而談論所謂的民主是非常可笑的。在人大與公眾的網絡互動參與中,人大的民主性增強了,如科恩所說:“如果一個社會不僅準許普遍參與而且鼓勵持續、有力、有效并了解情況的參與,而事實上實現了這種參與并把決定權留給參與者,這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主”。

二、網絡參與對人大制度運行帶來的挑戰

1、網絡參與的不均衡性和非理性對人大民意整合的民主性提出了挑戰。網絡日益普及,但從互聯網的用戶數量來看,即使發達國家內部的上網率也不是100%。有部分人因經濟問題無法上網,或不喜歡上網,也有部分公民因為缺乏操作能力而被排除在網民之外,而有些人則不屑或不習慣于在網上參與公共事務的討論并投票,學歷和職業的不同也影響了網民對公共事務的的參與。數據顯示,截至2016年6月,中國網民規模達到7.10億,農村互聯網普及率為31.7%。但是,城鎮地區互聯網普及率超過農村地區35.6個百分點,城鄉差距仍然較大。在7.3億非網民中,“不懂電腦/網絡”是其不上網的重要原因,而且這一因素的影響力度還在加大。2014年底,有32.6%的非網民是由于不懂電腦/網絡而不上網,2015年6月調查顯示,由于缺乏網絡技能而沒有上網的非網民達到47.9%,這些人群往往是高齡群體和農村人口。以上數據表明,我國公民對互聯網的利用非常不均衡,隱藏在其后的數字鴻溝十分明顯。托夫勒指出:各個高技術國家的政府所面臨的一種潛在的可怕威脅來自于國民分裂成信息富有者和信息貧困者兩部分。下層階級與主流社會之間的鴻溝實際是隨著新的傳媒系統的普及而擴大了。這條大峽谷一樣深的信息鴻溝最終會威脅到民主。民主的真諦是廣泛和平等的參與機會,網絡參與的不均衡性,必然削弱網絡民意的民主性,給人大網絡民意整合的民主性帶來挑戰。而在網絡參與中,由于網絡信息龐雜浩繁,人們在解讀、選擇信息時,往往得出并非完全準確的、帶有情緒性的非理性結論,而這些帶有情緒性的結論,通過網絡的迅速傳播,容易形成網絡群體極化現象。“群體極化”指的是“團體成員一開始即有某種偏向,在協商后,人們朝偏向的方向繼續移動,最后形成極端的觀點。”當消極的“群體極化”占據話語權不斷得到增強,將造成強大的非理性政治輿論壓力,極大影響到正確的輿論導向,誤導、弱化人們的政治選擇,給人大準確反映民意,依法行使職權帶來嚴重干擾。

2、網絡參與的開放性使主流政治文化受到沖擊,對人大制度的認同產生不利影響。在互聯網中各種政治主體、政治思想、政治文化、意識形態并存,呈現出多元化的特征。這些多元的政治文化既相對獨立,又相互碰撞、相互交融、相互滲透,不同國家、民族的社會成員都可以自由、開放地參與到對各國政治制度、政治體制的討論中,表達自己的看法和認識,并相互影響。托夫勒在《權利的轉移》一書中強調,掌握了信息,控制了網絡,也就將擁有整個世界。西方發達國家憑借其在國際政治經濟中的主導優勢主宰和控制著網絡,以近似強制的方式輸出和宣揚西式自由、民主、人權等,對我國進行意識形態攻擊、滲透和破壞,散布否定人民代表大會制度、主張西方議會民主、各政黨輪流執政等錯誤的政治思潮和政治觀點。網絡已經成為西方國家推行“文化霸權主義”和“文化殖民”的重要工具。在虛擬世界里,中西方思想文化領域里的斗爭深刻復雜,面對網絡政治文化的多元性,我國人大如何發揮自己作為國家權力機關的優勢,引導并培養理性的網絡公民政治文化,顯示人大制度的價值,增強網民對我國人大制度的認同感,是網絡時代人大需要面對的一項重要任務。

3、網絡參與的直接性對人大代議民主職能的發揮帶來困擾。民主制有直接民主制和間接民主制,而間接民主制是在直接民主制出現困境不能實行的情況下出現的。互動性,使得社會各政治主體之間可以借助網絡進行更為廣泛的政治溝通和交流,原本只能在“小國寡民”的情況下才能實現的直接民主成為可能。如麥克盧漢在《理解媒介—論人的延伸》所言:“隨著信息運動速度的增加,政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治,走向全民立即卷入中央決策行為的政治。”網民不需要代理就可以通過網絡直接表達自己的訴求,發出自己的意愿,對政府、司法部門的工作及其人員進行監督,直接參與社會事務的決策與管理。這種大規模的直接性的網絡參政難免對人大的代議民主產生沖擊和挑戰。人大代表負有為民代言之責,網絡參與的直接性沖擊著代表的代言角色,如何為民代言履行職責,體現出自己參政議政的獨特優勢成為網絡時代每一個代表必須思考的重大問題。與此同時,網絡參與的直接性和效應性對人大如何高效行使職能提出了挑戰。尤其近幾年來,網絡輿論監督得以快速發展,已成為反腐倡廉建設的一只重要力量。網絡輿論傳播的特點,使網絡意見能在短時間內產生放大效應,對公權力機構形成較大的意見壓力,迫使其加快并公正地解決問題。與這種猛烈的網絡監督相比,負有監督“一府兩院”職責的人大在監督上往往比較滯后,給公眾產生了人大監督不力的印象,人大監督的權威性和公信力受到網絡監督的挑戰,有邊緣化的危險。顯然,在網絡直接參與的沖擊下,人大如何高效行使職能,樹立權威性是面臨的一大挑戰。

三、網絡參與視野下地方人大工作的創新路徑

亨廷頓認為:“任何政體的穩定都依賴于參與水平和政治制度化程度之間的良性互動關系,要保持政治安定,就必須在政治參與發展的同時,一個社會政治制度的復雜性、自主性、適應性和凝聚性也必須隨之提高。”否則就會導致政治動亂。科恩指出:“健全民主的標志之一就是不斷改進形式,為促進更廣泛更充分的參與創造出新的手段。”我國正處于社會轉型時期,各種利益主體的出現和急劇分化,公民網絡參與的擴大化,要求必須創新人大制度,拓寬公民的網絡政治參與渠道,提高我國人大制度的適應性,強化人大制度的吸納能力和規制能力,把網絡參與納入到正常的政治參與軌道中來,促進人大工作的完善和發展。

1、創新人大信息公開機制。信息公開是公民參與政治的基礎和前提,只有全面、廣泛地擁有信息,公民才有可能理性 而高質量地參與政治,而獲取政治信息本身也是一種政治參與。網絡為信息的公開和獲取提供了快捷而直接的途徑。2007年我國頒布了《政府信息公開條例》,把政府信息公開納入到了法制化軌道,但迄今還沒有就人大信息公開作出立法的規定,雖然一些地方人大就信息公開問題作出了一些規定和實踐上的探索,但由于應該公開哪些事項、內容,并沒有作出一個統一的規定,仍存在著公開內容不一、公開程度不一的問題,影響了公民的知情權,制約了公民對人大工作的參與。因此,地方各級人大要以網絡為平臺,加強探索,建立具體的可操作的信息公開制度,明確公開的內容、程序、形式和載體,逐步實行信息公開工作的規范化、制度化,條件成熟時,應從法律層面對人大信息公開作出明確的制度設計,確保公民對公共權力機關的知情權,為公民政治參與提供更廣泛的信息。“一個社會如果希望民主成功,必須負責提供并發行普遍參與管理所需的信息。”當前人大信息應充分依托網絡在公開的深度和廣度上開辟新的路徑。根據我國憲法及人大組織法的有關規定,我國人大是一個合議制機關,其行使立法、監督、人事任免等職權的主要方式是舉行會議,筆者以為,除確需保密、不宜公開的外,人大及其常委會各類實質性會議都可以通過網絡以視頻、圖文全程直播的形式進行全面性而非有選擇的公開,原汁原味地、全方位地向公眾傳達會議信息,吸納公眾參與,接受公眾的監督。

2、豐富民意收集、整合、反饋渠道。人大制度是我國反映民意,解決利益矛盾,進行民意整合的最重要制度化渠道,也理應成為網絡上最重要的民意表達渠道。傳統上人大主要通過代表反映民意,網絡參與的興起改變了這一傳統方式,洶涌而來的網絡民意要求人大創新民意收集、整合、反饋渠道,多渠道地利用網絡收集民意,為科學決策打好民意基礎。為此,要設置專門機構和人員專事負責網絡民意的收集、整合和反饋。網絡民意速度快、容量大、原生態的特點,要求及時、廣泛、準確地收集民意,并過濾掉網絡民意中無關的非理性內容,采納較真實、與公共利益相關的建設性內容。要密切關注各種論壇尤其是本地論壇里的民情民意,了解本地公民的訴求,掌握本地公民對當地的政治、經濟、文化、民生等方面關注的熱點,對有參考價值的意見、建議整理歸類,上報給相關部門,作為人大了解民情、掌握民意,科學決策,行使職權的重要依據。特別是對民眾針對本地人大和“一府兩院”工作提出的意見、建議應建立一套登記、交辦、反饋制度,定期責成有關人員或部門予以答復、落實,并將結果網上公布,激發公民網絡參與人大工作的積極性,促進公民體制內理性表達意見。

3、創新人大代表聯系選民制度。廣泛聽取和收集選民的建議和意見,及時了解選民的意愿,為選民服務,為選民代言是代表的職責。為避免因網絡參與的直接性而引起的代言人地位的弱化,要倡導人大代表充分利用網絡,在履職方式方法上進行探索創新。鼓勵人大代表通過博客、電子郵箱、聊天室等信息傳輸工具同選民建立及時的、相互的、個性化的思想、信息交流,這樣可以了解到更多更真實的信息,更貼近選民,從而獲得選民的好感和信任,提升人大代表代言的親和力。人大常委會可以在網上組織代表定期向選民述職,讓選民在網上評議,與代表對話,還可以在網絡上公開代表的建議、議案,接受公眾輿論監督,而代表可以根據公眾提出的意見和建議再充實完善議案,將公眾的意愿進一步通過合法渠道轉化為國家意志。當然,如經濟學家樊剛所言:“網民是一個特殊的群體,但中國更大的利益群體在網絡外面,多數的農民、民工不在網上,不是網民能夠代表的,所以網民不能以民意代表自居。”所以人大代表聯系選民還必須堅持傳統的走訪、召開座談會等方式,以廣泛聽取民意,決不能以網絡民意代替民意,對網絡上的言論更需要科學分析,理性對待,防止非理性地跟風網絡民意,為其所左右。當前,地方各級人大常委會需要將代表網上聯系選民的通道及傳統的代表聯系選民方式予以定型化、制度化,以規范并擴大代表與群眾的聯系面,為代表行使職責、反映民意提供新的空間。

4、健全人大與網民的對話機制。目前,從全國人大到地方各級人大機關大都相繼建立了大量的開放式網站,但多數情況是單向地發布信息,諸如人大會議信息、常委會信息、立法監督工作信息等,其功能更多的是表現在新聞宣傳上,而沒有根據網絡特點注入更多的功能。單向地發布信息,沒有網民的互動性實效參與,這樣的網站難以吸引公眾,所謂的新聞宣傳功能也會走向衰微。面對迅速發展的網絡政治參與,各人大機關“重要的是建立起良性的互動機制”,在互動中爭取主動,推動網絡參與的良性發展。地方各級人大需要拓展網站的互動空間,可以通過設置訪客留言、在線論壇、聊天室、在線問答等欄目來實現網站的互動性,以增強網站的公信力、吸引力和影響力。應就互動欄目的設置、網民問題的答復與辦理形成科學流程,納入統一的常規管理,并不斷建立健全各項機制,保證互動欄目的制度化長效運作,以制度的約束使人大常委會與人大代表和網民的溝通成為一種習慣性行為,保證雙方交流溝通過程能夠有條不紊、秩序井然,把網絡民意有效地納入到人大決策的視野中,既激活人大工作活力,又避免網絡暴力發生,增強公民參與的政治效能感和對制度的認同。在互動對話中,對用戶的問詢要給予快速、有效的個性化回復,學會用網民的語言同網民進行交流和溝通,力戒官話套話,以平等的姿態,生動、真誠、實際的語言積極宣傳主流政治文化,把握輿論導向,對非理性言論予以有效的引導、化解,培育網民參與公共生活的能力,提高網民的民主素養,有效消除公眾非理性、情緒式參與帶來的消極后果。

5、推進人大監督制度創新。網絡輿論監督以其解決問題的快捷性和效應性對人大監督帶來了挑戰和壓力,實踐中,當網絡輿論監督風起云涌時,一些地方人大作為監督“一府兩院”的職能機構卻往往悄無聲息,為網民所詬病,人大監督的權威性受到嚴重弱化。為此,人大應就網絡參與的興起在監督職能上充分實現與網絡的對接,借助網絡發現問題,解決問題,實現監督方式方法的創新并予以制度化。應充分重視并利用好網絡輿情以拓展人大監督渠道,對網絡輿情進行客觀細致的分析、綜合,開發監督信息資源,及時發現本地關系改革發展穩定大局和群眾利益、社會普遍關注的重點問題,將這些問題列入人大監督信息資源庫,通過法定程序,上升為人大監督的議題;及時呼應網絡熱點輿論,就網絡熱點事件背后的深層次問題組織人大代表調研,啟動監督程序,就有關事項要求有關部門報告,進行專題詢問直至質詢,從制度上、源頭上推動問題的解決。對由人大及其常委會選舉任命的干部要依托網絡創新監督制度和方法,把好任前、任中、任后監督三道關口,實行全程監督,防微杜漸,一旦發現違法亂紀或玩忽職守、瀆職,應及時啟動罷免程序,以人大監督的高效性和權威性回應網絡民意。各級人大及其常委會行使監督的情況諸如監督項目、監督過程、監督結果等信息都應當通過網絡予以公開,將監督工作置于網民監督之下,順應網民監督要求。

總之,公民網絡參與的興起為地方人大工作的創新與發展既帶來了機遇,也提出了挑戰,公民網絡參與激流澎湃,順之者興。“任何一種特定民主的穩定性,不僅取決于經濟發展,而且取決于它的政治系統的有效性和合法性。”各級地方人大應勇于探索,積極創新,以網絡參與強化人大推進基層民主政治進程的功能,并在持續有效的探索中發展壯大人大工作創新的價值和潛能。

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