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監督工作

比較視野下的專題詢問制度與實踐研究

信息來源:市人大常委會城建環資工委 發布日期:2014-09-26 作者:楊文彪 閱讀次數:

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專題詢問是全國人大常委會于2010年首先開始運用并已常態化的一種監督方式。至今四年來,地方各級人大常委會也相繼開展這項工作,取得了較好效果。故而,專題詢問不僅成為全國人大常委會推動中央重大決策貫徹落實的有力舉措,而且是地方人大加強新時期監督工作的熱門話題和普遍看好的重要監督手段。但與專題詢問熱相伴的,也有不少質疑之聲,認為其占用監督資源多,而發揮作用有限,有“民主秀”之嫌,這些質疑不無道理。專題詢問是否會產生良好的效果,有賴于制度的研究、設計與完善。

一、專題詢問的理論分析

“專題詢問”是法定監督形式“詢問”的創新和發展。作為法律詞語,“詢問”出現的時間較長;作為工作用語,“專題詢問”誕生的時間則短。準確理解專題詢問的內涵、法律依據、特點和價值功能,是專題詢問制度化研究的重要前提。

(一)專題詢問的內涵及基本要素

1.專題詢問的內涵。目前憲法和法律還未對其內涵進行明確界定,在總結前人研究成果的基礎上,筆者認為,專題詢問是指各級人大及其常委會會議審議議案和有關報告時,通過法定程序,通知“一府兩院”等有關國家機關召開專門會議,組織人大代表及常委會組成人員就議案和有關報告中的問題和情況,有準備、有組織、有重點地向有關國家機關集中提出詢問,并要求其及時作出回答,促進其改進工作,從而達到提升監督力度和增強監督實效的政治監督活動。

2.專題詢問的基本要素。包括:(1)關于詢問主體。筆者認為,詢問制度和詢問人的主體要分開,詢問制度的主體應該是各級人大及其常委會,詢問人主體是各級人大代表及其常委會組成人員。(2)關于詢問對象。盡管法律對詢問對象有不同表述,但詢問對象的確定離不開兩個要點:一是詢問對象主要是與各級人大及其常委會同級的政府及其有關部門、法院、檢察院;二是詢問對象的職權范圍應該與審議的議案、報告有關。現有法律制度中,詢問對象沒有個人,有關國家機關負責人自己到會或派人到會聽取意見、回答詢問,是代表有關國家機關履行職務或義務的行為,不是個人行為。(3)關于詢問內容。詢問內容應當是事關改革發展穩定大局、群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題,一般結合人大及其常委會會議審議的議題確定。(4)關于詢問場合。一是在全國人大開會期間的各代表團全體會議、代表團會議、主席團會議、專門委員會會議上,審議議案和有關報告時;二是在全國人大常委會開會期間的分組會議或聯組會議上,審議議案和有關報告時,才能開展詢問。需要注意的是,現有法律沒有規定詢問可以在全國人大及其常委會的全體會議上進行。至于地方各級人大及其常委會會議期間的詢問程序,由各地方人大及其常委會的議事規則確定。(5)關于詢問對象的法定行為。主要指有關國家機關負責人根據不同會議場合確定自己到會或派人到會聽取意見、回答詢問,在人大常委會分組會議上,應當派人到會;若是聯組會議,則應當是負責人自己到會。

(二)專題詢問的法律依據和高層言論

1.專題詢問的法律依據。專題詢問屬于法律規定的詢問這一范疇,所以專題詢問和詢問適用同樣的法律依據,具有較強的法定性。回顧歷史,詢問經歷了一個從概念到規則的發展過程。1982年的《全國人大組織法》第一次對詢問作出規定。198612月修改《地方組織法》時,將詢問制度引入地方人大。198711月通過的《全國人大常委會議事規則》將“詢問”引入全國人大常委會。19894月通過的《全國人大議事規則》進一步將“詢問”與“質詢”并列作為一章作出規定,并要求有關機關派“負責人員”到會聽取意見,回答詢問。隨著制度的成熟,《代表法》《立法法》《監督法》《預算法》《全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定》等相關法律文件也對詢問作出了明確規定。地方人大除了依據上述法律文件外,還要依據地方人大及其常委會議事規則、監督法實施辦法、專題詢問辦法等法規。

2.專題詢問的高層言論。專題詢問的首次提出是在20103月召開的十一屆全國人大三次會議上,吳邦國委員長在常委會工作報告中談到進一步完善監督工作方式方法時,鄭重提出“依法開展專題詢問和質詢”。625,在全國人大常委會進行首次專題詢問之后,吳邦國委員長強調要“認真總結開展專題詢問的經驗,完善下一步專題詢問工作方案,圍繞專項報告,將社會普遍關注、經過努力可以解決的問題作為詢問重點,使專題詢問開展得有聲有色、更富實效。”之后,吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議常委會工作報告中談到“專題詢問起到了推動國務院及其有關部門改進工作的作用,也豐富了人大監督工作的方式方法。……繼續依法開展專題詢問,推動有關方面改進工作。”在十一屆全國人大五次會議常委會工作報告中談到“專題詢問逐步機制化規范化,有力推動了有關方面改進工作。”張德江委員長在第十二屆全國人民代表大會第二次會議常委會工作報告中總結道“提高專題詢問的質量和實效。在認真總結以往經驗的基礎上,進一步改進各個環節的組織工作,充分發揮專題詢問的建設性和促進性作用。一是深入調查研究,提高詢問質量。……二是加強交流互動,討論更加深入。……三是提高透明度,推動整改落實。……”要“繼續開展專題詢問,完善組織方式和工作機制,增強針對性和實效性。”可見,專題詢問也經歷了一個從概念到規則的發展過程,作為監督工作方式方法的重要創新,地位不斷上升。同時,筆者也注意到,質詢在近年全國人大常委會的工作報告中較少提及。

(三)專題詢問的特點辨析與價值功能

1.專題詢問的特點辨析。為何專題詢問能夠成為監督工作方式方法的重要創新,筆者認為,可以把專題詢問放在與“詢問”和“質詢”的特點辨析中加以深刻理解和把握。詢問和質詢都是各級人大及其常委會行使監督權的法定形式,在多年來的工作實踐中,各級人大及其常委會圍繞議案、報告提出詢問已經成為一種常態,而質詢權的行使卻由于種種原因一直處于個例狀態。通過下表來認識三者的各自特點:

表一:詢問、質詢和專題詢問的特點辨析

 

詢問

質詢

專題詢問

性質目的

了解有關情況,以便于對報告或議案進行審議

帶有批評性和強制性,屬于事后問責式的監督

是知情權、建議權、批評權的綜合運用,主要是為了更好的審議

適應場合

限于人代會或常委會會議期間審議議案或報告時

質詢在人代會或常委會會議期間隨時可以提出

圍繞審議議題,在會議期間專門安排時間組織專題詢問會

提出程序

比較簡便,沒有形式上的限制,沒有法定人數的規定,一般是一問一答,隨問隨答

比較嚴格,由符合法定人數的代表或者常委會組成人員以質詢案的形式書面提出,依照一定的法定程序進行集體行權

基本同詢問,但增強了詢問的計劃性、組織性和集中性

問題指向

詢問的問題是正在審議的議案或報告有關的事實不清、原因不明、有所懷疑的問題,問題缺乏思考性和延伸性

質詢的問題必須是被質詢對象職權范圍之內、由其承擔責任的主要事實清楚,需要明辨是非、糾正違憲違法行為、明確責任的重大問題

基本同詢問,但議題更突出、選題更重大,一般圍繞議案和報告中的重點問題提問,問題具有思考性和延伸性

答復形式

受詢問機關派人到會口頭答復,一般出席人員級別較低

質詢案以口頭答復的,由受質詢機關的負責人到會答復。質詢案以書面答復的,由受質詢機關的負責人簽署

受詢問機關的負責人或負責人員口頭答復,出席人員級別較高

監督效果

可操作性強,易于常態化,但監督力度分散而乏力,公開性差

可操作性弱,不易常態化,但監督力度集中而有力,社會反響強烈

介于兩者之間

從上表的辨析我們不難看出,與詢問相比,專題詢問把以往人大代表和常委會組成人員在審議中經常使用的分散式有疑即問,引導為有計劃、有組織的、有深度的集中發問,程序性更強、公開性更好,更有集體行權的特征;與質詢相比,專題詢問因為缺少法定前提、嚴格程序等強制性規定而具有更大的靈活性和可操作性。可以說,專題詢問在遵循詢問有關法律規范的前提下,彌補了詢問的“過柔”,又避免了質詢的“過剛”,進一步豐富細化了監督手段,增強了監督工作的可行性和實效性。

2.專題詢問的價值功能。

一是完善人大及其常委會監督制度。專題詢問的誕生,不僅豐富了各級人大及其常委會監督制度的基本內容,更是強化了各級人大及其常委會(尤其是沒有立法權的地市級及以下人大及其常委會)監督制度的監督效果。原因就在于專題詢問這種監督方式的特點比較符合中國的國情,與西方的分權和對抗相比,中國人更講求以和諧為價值理念,所以在制度設計時,專題詢問更容易被嘗試和接受。專題詢問既有查問的溫和,又有追問的認真,更有責問的剛性,在和諧的互動中,對實際問題的解決可以起到明顯的加速和催化作用。同時,專題詢問將監督的關口前移,督促一府兩院及時改進相關工作,避免不利結果的出現,相對于質詢等事后問責式監督方法的使用,更值得鼓勵和提倡。

二是提升“一府兩院”工作水平。通過專題詢問,人大代表和常委會組成人員可以了解到議案和有關報告之外的一些深層次客觀真實情況。因此,建立在專題詢問基礎之上產生的審議意見,應該是客觀公正、切實可行、富有針對性的。同時,各級人大常委會比較重視加強會后跟蹤監督工作,帶有專題詢問符號的人大常委會審議意見,必將引起高度重視并得到貫徹落實。如此下去,“一府兩院”的整體工作水平必然會有新的提升,造福廣大人民群眾。同時,開展專題詢問活動還有利于“一府兩院”加強與人民群眾的溝通,及時向社會宣傳其政策思想,爭取得到廣大社會成員的認可和理解,最終促進各項公共政策的順利落實。

三是樹立人大工作良好形象。做好新形勢下的人大工作,既要集體行使職權、依法按程序辦事,更要贏得廣大人民群眾的支持。專題詢問把監督的重點放在經過努力能夠解決的重大問題上,可以有效獲得全社會對人大工作的關注與支持,樹立人大工作的良好權威形象。同時,人大及其常委會開展專題詢問,通過媒體聯動和公眾參與,樹立了人大工作的良好民主形象。

四是推動民主政治發展。在專題詢問的制度設計中,人民賦予人大代表及其常委會組成人員詢問權,人大代表及其常委會組成人員在人民的監督之下正確地履行好詢問權,維護廣大人民群眾的根本利益。由此可見,專題詢問的過程是人民群眾間接或者直接地行使主權的過程,開展專題詢問是社會主義民主政治建設進程中的重大進步。

二、國外議會質詢制度的考察與啟示

我國人大專題詢問制度是在借鑒國外議會質詢制度的基礎上建立起來的,考察和比較這些國家在質詢制度方面所積累的先進經驗對我國人大專題詢問制度的完善和發展具有重要意義。

(一)國外議會質詢制度的考察

質詢權源于英國的請愿權,質詢權的行使最早始于英國議會。從各國議會的行權實踐來看,質詢權在整個監督權體系中的地位日漸提升,已成為議會對政府實行監督的一項重要權力。

在實行責任內閣制的國家里,詢問與質問共同組成質詢制度。詢問是議員按照法定程序,在議會會議期間向政府成員就某事發問了解情況,要求政府口頭答復,主要針對一般問題,不帶強制性,只以問答為始終;質問所提的問題涉及重大的政府行為,一般是針對政府機構或政府要員的違法瀆職行為,當屬議會議題,帶有一定的強制性,故需要一定數量的議員附議并以書面形式提出。對于質問,政府可在一定期限內作好準備后予以回答。若涉及國家秘密和國家安全時也可以不予答復。但質問常引起辯論,且辯論終結時議會對于內閣全體或某一內閣成員常有信任與否的表決,從而導致內閣的危機。故在大多數國家,對于質詢案的提出、審議、答復等都規定了一定的條件限制。

德國聯邦議會還將質詢案分為四種:大質詢案、小質詢案、口頭質詢案以及緊急質詢案。大質詢案,指由5%以上的議員聯名提出書面質詢,要求聯邦政府回答質詢,并在政府答復質詢后對政府答復進行辯論的質詢案;小質詢案,指由5%以上的議員聯名提出書面質詢,只要求政府回答質詢,而不對政府回答展開辯論的質詢案;口頭質詢案,指議員旨在了解政府有關方面工作情況,口頭提出質詢內容,由政府部長或國務秘書作口頭答復,不作辯論的質詢案;緊急質詢案,指議員對某些引起社會公眾輿論關注的重要事件,向政府提出質詢,且要求政府立即作出答復的質詢案。有意思的是,德國有關法律在議會質詢提案的排位程序方面也進行了規定,每周五上午10點全部質詢提出以后,議長命令相關人員按有關事項性質將質詢的問題歸類,排除那些不合格的質詢問題,然后按專門委員會的順序對質詢問題的先后進行排列。

關于質詢的答復,英國議會規定,周一至周四的14451545,議員可提出13個質詢的問題,若要求口頭答復,則眾議院必須至少在48小時之前把提問送達質詢對象;德國規定,每月有一次為時一小時的口頭質詢時間,所有議員都有權在規定時間內提出質詢,但所提問題應提前3天向政府有關部長提出;法國規定,議會在開會期間,每周應留出一次會議時間專供議員提問和政府部門答復,其中擬提出質詢的議員,應將質詢內容寫成書面材料交議長登記后通知政府,并在《政府公報》上發表。關于答復的時間和方式,因口頭質詢和書面質詢而有所差別,前者指對議員提出的質詢,由政府相關成員在議會中作口頭答復;后者指對議員提出的質詢,由政府相關部門作出書面答復。具體答復的時間,一般從當天到60天不等。對于質詢案,答復不滿意的,議員還可以提出補充性問題,要求政府有關部門再作答復。各國政府官員,有時以“嚴守國家機密”等理由,對議員提出的質詢不予答復或不認真答復,一方面可能使質詢流于形式,另一方面也可能引起激烈的辯論乃至信任表決。故有些國家干脆明文規定質詢引起辯論后不進行表決,以免沖突擴大化。

美國作為總統制國家,基于三權分立觀點,認為國會議員對于總統及各部部長沒有質詢權力。但國會委員會在審查法案時,常常通知有關部長或高級官員以證人身份到會作證,以此答復議員對政府某項措施的詢問,作為議會議決的參考。因此,美國雖然沒有質詢制度,但國會議員實際上仍然在行使質詢權。不過美國不在國會大會中進行質詢,而是在各委員會中進行。

阿根廷的議會質詢制既不同于議會內閣制國家,也不同于典型的總統制國家。其議會從最初要求國務秘書向議會口頭匯報工作,到后來召喚部長到會匯報工作,而內閣制國家的部長不存在被傳喚的問題。阿根廷的部長不但對總統負責,還要對議會負責,每年要向議會遞交一份有關各自部門的詳細國情備忘錄。

由此觀之,各國議會質詢制度的組織形式、使用頻率雖有不同,但其基本內核是一種有壓力的提問與追問,并且由于新聞報道的開放與透明,這種壓力對于詢問者和應詢者都同等存在。因為詢問和質問不但能直觀地體現首相、大臣、部長等政府官員的水平和對本職工作的熟悉程度,也能直接展現議員的政治主張和議政水平。所以,各國議會都高度重視質詢權的運用,英國議會甚至認為這是用以監督政府的一項最重要的權力。

(二)國外議會質詢制度的啟示

1.詢問常態化。總結英國、法國、德國等國在議會詢問和質詢方面的可借鑒經驗,我們可以得知,這些國家都把詢問和質詢作為議會監督政府的一種經常性的工作方式。

2.詢問制度化。各國都十分重視議會詢問和質詢方面的制度建設,各國憲法、議會工作制度等法律法規都對詢問和質詢的程序和規則作出了詳盡而明確的規定,確保了議會詢問和質詢活動健康有序地進行。

3.詢問方式多樣。國外的議會根據各自的國情和政治條件等情況,在相關法律中規定了詢問的方式,有書面詢問、口頭詢問,正式詢問、一般詢問,還有大詢問、小詢問、臨時詢問、緊急詢問等形式,靈活的詢問方式使議會從不同的角度和方面來獲取政府的施政信息或對政府進行有效監督。

4.詢問對象廣泛。在詢問的對象上,詢問針對的不僅僅是內閣整體,還針對具體部門和負責人,比如首相或各部部長。這種有針對性的、明確的詢問鞭策著首相和各部部長在工作中都必須恪盡職守。

5.詢問質量高。為了提高詢問的質量,許多國家通常都安排補充提問。在國外許多議會中,詢問時還可能會引發辯論。西方有言:“議會就是吵架的地方。”這話雖有偏激、偏頗之意,不符合我國當前和諧的政治生態,但在詢問會上多一些合法的紛爭、恰當的辯論、深度的追究、據理的訴求,又有何不可?

6.詢問公開性高。議會制國家一般都將詢問的全過程進行公開,通過廣泛的渠道進行公開,使詢問過程第一時間讓公眾知曉,除一些國家機密外,詢問的相關文件資料和記錄都向公眾開放查閱。充分體現了監督的公開性,使公眾享有更多的知情權,進而對政府形成無形的社會輿論壓力,提高詢問的時效性和實效性。

三、我國專題詢問的實踐與制度分析

(一)專題詢問的初步實踐與制度建設

1.專題詢問的初步實踐。20106月,十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務院關于2009年中央決算報告并首次開展專題詢問。20108月,上海市人大常委會針對世博會后城市管理長效機制建設情況進行了專題詢問,開了省級人大常委會專題詢問的先河。專題詢問自上而下的示范引領,很快輻射至地方人大。截至20145月,全國人大常委會已對12項專題開展了專題詢問,30個省級人大常委會(除吉林)、14個副省級城市(除濟南)陸續開展了專題詢問,更多的市、縣級人大常委會也紛紛嘗試。同時,各地運用專題詢問頻次增加。2011年,西藏、安徽、湖南、寧夏等地開展了2次以上專題詢問;2012年,西藏、安徽、河南、廣東、海南、寧夏等地分別針對兩個以上議題開展專題詢問;2013年,遼寧、河南、安徽、陜西、青海、寧夏等地分別針對兩個以上議題開展專題詢問。縱觀各地開展的專題詢問,從問錢問房問藥到“問教育”、問生態,所選議題大多是選擇社會反映強烈、“一府兩院”經過努力可以解決的重大民生問題。

 

圖一:20102014年省級人大常委會開展專題詢問數量圖

 


圖二:20112014年省級人大常委會開展專題詢問議題結構圖

  

     

2.專題詢問逐漸制度化。全國人大常委會雖然在實踐上已將專題詢問作為一種常態化的監督方式,但至今仍未出臺專題詢問的相關法律規范。各地人大常委會結合各自實踐將專題詢問逐漸制度化,為專題詢問的開展提供法律依據。如云南、河北、海南等地人大常委會在制定監督法實施辦法中,首次將專題詢問明確其中。貴州等地人大常委會議事規則中專門明確了專題詢問規則。廣東、安徽、青海等省人大常委會先后通過了專題詢問辦法;副省級城市中,西安、寧波、成都等市先后通過了人大常委會專題詢問辦法,杭州市通過了人大及其常委會詢問和質詢辦法。截至20145月,已有20多個地級市人大常委會通過了專題詢問辦法。從時間上看,這些地方性法規多數是實踐先行、制度規范,也有類似廣東省、福建省寧德市等地制度先行、實踐跟進的情況。

表二:全國省、市人大常委會制定專題詢問辦法不完全統計表

(截至20145月)

 

制定時間

     

 

廣東省

201110

《廣東省人大常委會專題詢問工作暫行規定》

安徽省

201310

《安徽省人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

青海省

201312

《青海省人大常委會專題詢問辦法(試行)》

內蒙古自治區

預計2014

《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會詢問和質詢的規定(草案)》

副省級城市

浙江省杭州市

20111

《杭州市人民代表大會及其常務委員會詢問和質詢辦法》

陜西省西安市

20131

《西安市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

浙江省寧波市

20142

《寧波市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

四川省成都市

20142

《成都市人民代表大會常務委員會專題詢問實施辦法》

地級市

福建省寧德市

20113

《寧德市人大常委會關于開展專題詢問的暫行辦法》

江蘇省泰州市

20117

泰州市人民代表大會常務委員會詢問和質詢暫行辦法

河北省承德市

20118

承德市人大常委會關于開展專題詢問的暫行辦法》

內蒙古自治區巴彥淖爾市

201110

巴彥淖爾市人大常委員會開展詢問和質詢工作辦法

云南省曲靖市

201111

《曲靖市人大常委會關于開展專題詢問的實施辦法(試行)》

浙江省衢州市

201112

《衢州市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》

四川省綿陽市

201112

《綿陽市人大常委會專題詢問試行辦法》

山東省濟寧市

20124

《濟寧市人民代表大會常務委員會開展詢問和質詢試行辦法》

遼寧省遼陽市

20125

《遼陽市人大常委會專題詢問試行辦法》

遼寧省葫蘆島市

20126

《葫蘆島市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法(試行)》

河南省安陽市

20126

《安陽市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》

海南省海口市

20126

《海口市人民代表大會常務委員會詢問和質詢辦法》

甘肅省定西市

20126

《定西市人民代表大會常務委員會詢問和質詢暫行辦法》

陜西省商洛市

20128

《商洛市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》

陜西省太原市

201212

《太原市人大常委會專題詢問暫行辦法》

四川省南充市

20134

《南充市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

山東省濰坊市

20136

《濰坊市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

云南省昆明市

201310

《昆明市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》

安徽省阜陽市

201310

《阜陽市人代會常委會專題詢問暫行辦法》

安徽省銅陵市

20142

《銅陵市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》

山西省呂梁市

20142

《呂梁市人民代表大會常務委員會專題詢問試行辦法》

貴州省安順市

20142

安順市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法(試行)》

湖北省宜昌市

20143

《宜昌市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》

青海省海東市

20144

《海東市人民代表大會常務委員會專題詢問辦法(試行)》

 

 (二)專題詢問實踐與制度的分析比較

在各地的實踐和制度中,對專題詢問的性質、定位、議題、對象等方面規定基本一致,但也存在一些差異,反映出各地對專題詢問的主體、程序、場合、方式等問題的認識分歧。厘清這些異同和分歧,有助于深化對專題詢問的理解。

1.專題詢問的共性做法

1)議題選擇方面。議題選擇大體上符合四個條件:一是關系經濟社會改革發展穩定大局的重要部署或重大事項;二是關系群眾切身利益和社會普遍關注的熱點、難點問題;三是一定階段內通過努力能夠見效;四是一般結合人大及其常委會會議審議的議題。

2)前期籌備方面。普遍做好四個方面的準備:一是方案準備。方案的內容包括組建工作機構、形成選題、組織調研、組織詢問會、問后跟蹤監督等內容;二是調研準備。在每次開展專題詢問前,委托有關專門委員會、工作委員會圍繞詢問議題進行調研;三是溝通準備。包括與黨委、受詢單位以及常委會組成人員的溝通協調工作;四是詢問準備。事先梳理問題轉交政府做好應詢準備,事先報名或者協商確定提問人及順序,是慣常做法,反映出其組織性、計劃性。

3)詢問和應答方式。普遍采用“一問一答、隨問隨答”方式,問題匯總后集中回答的方式被舍棄。從詢問方法來看,多數人樂于先簡單闡述理由或情況后提問。從規定的問答時間來看,超時現象都比較突出。對漏答情況分析表明,同一個人一次提出兩個以上問題,或者同一問題要求兩個以上部門回答,或者在詢問時夾雜發表審議意見等,往往出現漏答。

4)公開宣傳方面。全國及各地都注重加強宣傳報道,通過報紙、廣播、電視、網絡等渠道廣泛報道,有時還采取現場直播的報道形式,增強了專題詢問的社會影響力。但新聞報道還缺乏深度,幾乎沒有進行什么追蹤報道,專題詢問的相關文件資料和記錄還未完全向公眾開放查閱,專題詢問還沒有達到真正向社會公開的程度。

2.專題詢問的差異做法

1)組織方式方面。主要有分組會議、聯組會議和全體會議三種。第一,分組會議。分組會議的特點是人數少,發言不受時間限制,氣氛活躍提問較多,便于各方充分發表意見,雖然分組的方式可以在同樣的時間內讓更多人提問,但小組之間不能交流,發言重復也多,缺乏對問題的整體性把握。且政府部門無法每組都安排高級別官員作答,多人在多組回答同一問題或相近問題有差異時可能引起矛盾,有失權威性和統一性。第二,聯組會議和全體會議。聯組會議的特點是能把主要問題集中詢問、答復清楚且更具權威性,是各地廣泛采用的會議組織形式。一般由2個以上審議小組構成聯組,大聯組會議形式上是全體會議,但不表決議案不決定問題。相比較而言,小聯組算是分組與大聯組的“折中”之舉。一方面在一定的時間內,可以比大聯組提出更多問題、吸納更多建議,另一方面又比分組詢問更集中、更民主。總的說來,分組與聯組各有利弊,與其說哪種形式最好,倒不如說哪種形式更適合詢問主題。比如有關預算的專題詢問需要更大范圍內聽取意見,比較適合分組會議方式。而有關生態的專題詢問是人民群眾普遍關心的議題,需要集中高級別官員針對主要問題作權威性答復,那么聯組會議方式更適合。

2)審議與詢問的關系處理。主要有三種方式:先審議后詢問、審議與詢問相結合、先詢問后審議。從各地的實踐看,趨向于采用“先審議后詢問”的方式,可以根據大家分組審議的情況對原先準備的詢問進行調整完善,在專題詢問會上可以問得更有深度和針對性,這種方式更有利于“問”。但從法律程序上來說,詢問的主要目的是為了人大代表和常委會組成人員更好地知情知政,進而更好地進行審議和表決。按照這樣的價值取向,“審議與詢問相結合”和“先詢問后審議”的方式更有利于“審”。其中,“審議與詢問相結合”的方式操作比較簡便,效率比較高,適用于專題單一、審議發言人數多、提問人數少的場合;“先詢問后審議”的方式適用于專題宏大、提問人數多的場合。

3)跟蹤問效方面。主要有四種形式:一是將常委會組成人員提出的詢問意見和審議意見綜合整理,形成審議意見書,交受詢問機關研究辦理,并由人大有關專委會對落實情況進行跟蹤檢查。二是將詢問意見單獨交受詢問機關研究辦理,要求其在規定時限內向人大常委會提交研究處理報告,或提出整改實施的具體意見。三是作出相應決議,固化和提升專題詢問的監督成果。四是進行評議或測評,增強詢問的監督力度。

3.厘清專題詢問的有關分歧

1)怎樣理解專題詢問的標準化、常態化?目前專題詢問缺乏統一的操作規程,各地自創了相關法規或操作規程對專題詢問進行標準化。筆者認為,由于詢問本身是種具有很強靈活性、時效性的監督方式,標準化宜粗不宜細,在遵照基本法律規范的前提下不拘一格地用好專題詢問這一監督利器。同時,常態化也不等同于經常化,不是說越經常越好,常態化是指形成一種監督制度,針對重點議題確有專題詢問必要,其他監督方式難以達到專題詢問監督效果時,才啟動專題詢問程序,目的是增強監督實效。

2)專題詢問能否獨立進行?有些地方規定,根據實際需要,也可就常委會會議審議議題范圍外事項單獨開展專題詢問。筆者認為,從現有的法律屬性上講,詢問權具有“非獨立性”特征,詢問還不能單獨進行,而是依托于人代會或常委會會議審議議案和有關報告時而開展的。專題詢問也是為了審議的需要,脫離審議獨立進行專題詢問目前還沒有法律依據。同時,專題詢問的實踐源于全國人大常委會,其本意也不是把專題詢問作為一種獨立的監督方式而使用。

3)詢問人主體可否拓展?根據有關法律對詢問權的界定,在人民代表大會會議期間詢問人主體是各級人大代表,在人大常委會會議期間詢問人主體是常委會組成人員。對于會議列席人員,以及獲邀參加旁聽的公民是否可以提出詢問?筆者認為,對這兩類人員應妥善處理。一是會議列席人員。根據各級人大及其常委會議事規則規定,列席人員也是人民代表大會和常委會會議的組成部分,因此,雖然未將列席人員作為詢問人主體,但要保留他們的發言權。二是獲邀參加旁聽的公民。人大及其常委會是代議機關,公民并不直接行使權力。因此,不宜將獲邀參加旁聽的公民直接作為專題詢問的主體。但對于公民反映的意見,人大及其常委會有關工作機構要認真對待,將其轉交“一府兩院”研究處理,并將處理情況及時告知相關公民。

4)詢問問題是否提前告知?有不少人反映“常委會會議中的專題詢問,好像政府部門事先都知道,回答胸有成竹,有的還照本宣科。”他們認為,隨時、即興、連續的詢問,才更接近詢問本意。筆者認為,開展專題詢問的目的,不是要把應詢人問倒,也不是要出他“洋相”,其直接目的是深入了解“一府兩院”有關工作具體情況,督促“一府兩院”就公眾關注的有關問題提出改進措施并認真落實,本質目的就是要確保國家機關按照人民的意志依法行使職權。為達到這個目的,也為避免問答的隨意性,將有關問題事先送“一府兩院”作研究準備有其合理性。據了解,各級人大常委會基本上也是這樣做的,只是有的提前公開時間長,有的進行階段性保密,到問前才公開。武漢市采取的是部分公開的形式,將擬詢問的問題全部提前交政府作準備,現場臨時穿插的靈活提問則不提前告知。筆者認為,這種形式是比較可取的,既保證詢問現場的規范和嚴肅,又有發問的突然性。

5)問題的數量、問答的時間以及追問的次數和內容應否作限制?對專題詢問提出問題的數量,各地沒有明確規定,少則幾個,多則十幾二十個。各地人大常委會開展的專題詢問均可以追問,追問次數大多限定為一次。當然也有個別例外,如哈爾濱市人大常委會的首次專題詢問會上,每位詢問人不限詢問和追問次數,倡導“時間讓位質量”。基于議事效率的考慮和對于程序完善的追求,筆者認為對問題的數量以及追問的次數、問答的時間均應作出限制性規定。在詢問問題數量上應根據專題詢問會時間合理安排,做到宜精不宜多,宜深不宜淺,宜專不宜廣,同時鼓勵追問和補充發問,不過追問次數以12次為宜,且不可偏離主題。一次問答時間控制在10分鐘內為宜。

6)對未回答問題如何處理。對漏答問題如何處理?對答復人表示現場無法回答的問題如何處理?對事先報名詢問,因時間關系現場沒有提問的如何處理?對事先沒有報名臨時提問的如何處理?筆者認為,有必要在制度設計中設定后續處理途徑,對這些問題要不要回答、怎樣回答等作出明確規定。

四、專題詢問的制度缺陷與實踐不足

(一)專題詢問的制度缺陷

1.理論研究缺乏。目前,詢問制度還非理論界研究的一個熱點,沒有受到專家學者的廣泛關注,專題詢問更是近年來才出現的新鮮事物,還遠沒有形成一套系統、完整的理論體系。筆者查閱了中國知網等電子資源數據庫檢索相關文獻,只有湖南大學李曉彤的《人大專題詢問制度完善研究》、內蒙古大學張鵬的《地方人大專題詢問制度探析》等個別碩士學位論文,以及在各類期刊上發表的一些相關文章,如林蔭茂的《詢問制度與專題詢問》(《上海法學研究》2010年第5期)、張蔚然和郭金超的《專題詢問窮實人大監督制度基石》(《中國人大》2011年第1期)、吳祖強的《從案例分析看專題詢問制度完善》(《上海人大》2012年第9期)、陳淑娟和馬洪強的《人大專題詢問制度化研究》(《人大研究》2013年第8期)等。

2.法律依據不足。主要表現在:第一,我國現行的憲法沒有對專題詢問制度作出明確規定,專題詢問制度首先就面臨缺乏憲法依據的困境。第二,《全國人大組織法》《地方組織法》《監督法》《代表法》等有關法律都只用了幾十個字對詢問制度作了簡單而籠統的規定,沒有對具體開展專題詢問的條件、專題詢問的主體、專題詢問的運行程序等內容作出明確而詳細的規定。當前,各地關于專題詢問的制度設計也才剛剛開始,亟待研究與完善。第三,專題詢問的法律后果不明確。“一府兩院”作出回答后,不作糾正或者推遲、拖延甚至拒絕辦理又應該怎樣處理?有沒有相關的懲戒措施,相關部門要不要承擔相應的法律后果?目前的法律法規都沒有對這些作出明確規定。

3.詢問制度法律依據的散在性。不同的法律文件,有不同的立法目的和立法視角。例如,《代表法》主要是從代表的詢問權角度去設置內容,并不涉及詢問規則;《立法法》是從法律案的審議角度規范提案人接受詢問義務;《監督法》是從被監督主體即一府兩院接受詢問義務的角度設置;《全國人大組織法》《地方組織法》和全國人大及其常委會的議事規則主要是從會議組織安排角度設置詢問制度。具體來說,以上法律對“詢問”的具體表述有以下四個不同點:一是詢問的提出權不同。《監督法》規定,“各級人民代表大會常務委員會”都享有詢問提出權,而鄉鎮人民代表大會因未設立常設機關,不存在享有詢問提出權的問題;《地方組織法》在講到詢問問題時,用了“在地方各級人民代表大會……”這樣的詞語,其中理應包括鄉鎮人民代表大會。二是提出詢問的時間和場合不同。《監督法》規定,提出詢問是在“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時”;《代表法》規定詢問是在人民代表大會會議召開期間,“代表在審議議案和報告時”提出詢問;《全國人大組織法》《地方組織法》規定提出詢問只是在“人民代表大會審議議案的時候”,審議“有關報告”顯然不在其中;《全國人大常委會議事規則》規定全國人大常委會只有在分組會議、聯組會議上才安排詢問。三是詢問的提出者不同。《監督法》雖然沒有作出詢問應由各級人大常委會組成人員提出的規定,但有權參加各級人大常委會會議的是同級人大常委會組成人員,不言而喻,可以提出詢問的當然是本級人大常委會組成人員;《全國人大組織法》《地方組織法》《代表法》都規定,提出詢問的是“代表”。四是到會回答詢問人員的要求不同。《監督法》規定的是一府兩院“應當派有關負責人員到會,聽取意見,回答詢問”;《全國人大組織法》《地方組織法》規定“由有關機關派人在代表小組或者代表團會議上進行說明”;《代表法》規定“有關國家機關應當派負責人或者負責人員回答詢問”。不注意詢問制度的立法散在性,就可能造成認識和實踐的混亂。

(二)專題詢問的實踐不足

1.專題詢問的價值功效被夸大。無疑,專題詢問對于激活沉睡的人大權力、強化監督職能、提升人大監督質量,產生了積極的作用。但過分依賴和推崇專題詢問的做法并不可取,對專題詢問的過高評價應引起我們(特別是人大工作者)的理性思考。回歸法律的層面來說,詢問權只是法律賦予人大監督職權的一種,在常規審議工作中,各級人大及其常委會也經常運用,只是這種例行詢問,沒有引起太多的注意。而專題詢問其實就是詢問的另一種方式,相對于例行詢問而言,效果相對明顯。但不管是例行詢問還是專題詢問,本質上都是柔性的監督方式,既沒有審議意見之,更沒有質詢、特定問題調查、撤職等監督方式之。專題詢問得以被熱捧,一方面說明人大及其常委會很多重要監督職權仍處于沉睡狀態,很少或沒有被運用,詢問權一旦回歸,便產生良好的社會效果;另一方面,也折射出人大及其常委會監督之和不敢動用剛性監督之。以專題詢問為先鋒,在需要的時候逐步激活人大及其常委會那些沉睡已久的剛性權力,使各種監督方式得到全面、依法、正確的運用,那才是專題詢問的真正意義、價值功效所在。

2.高層使用頻繁,基層開展較少。除全國人大將每年舉行3次專題詢問作為常態工作堅持下來外,地方各級人大普遍還未實現專題詢問的常態化、制度化。一般省級人大常委會一年內進行12次專題詢問,市、縣級人大常委會基本一年開展1次,并且市、縣兩級的開展面也遠不如上級人大常委會。使用頻率上的上下有別,主要是由于基層對專題詢問在各地大多還處于首次啟動階段,需要一個探索、評估、規范的過程。同時,專題詢問占用監督資源較多,對于人手緊缺、經費緊張的基層人大,事實上也不可能經常性開展。

3.專題詢問中缺乏實質性的公眾參與。既然專題詢問的內容主要涉及改革發展、民生穩定等重大事項,是社會所關注的熱點難點問題以及人民群眾需要迫切解決的問題,那么,人大常委會在開展專題詢問時就不應忽視公眾的聲音和實質性參與。這樣不僅可以增強專題詢問的透明度,而且有利于實現公眾的知情權、參與權和監督權,有助于增強公民的民主意識、權利意識,也是進行公民教育的良好契機和生動平臺。然而,從目前總體情況來看,各級人大常委會在開展專題詢問的過程中普遍缺乏實質性的公眾參與。

五、完善專題詢問制度的基本路徑

針對當前專題詢問在制度與實踐中存在的諸多問題,筆者借鑒比較國內外相關制度設計與實踐的經驗,提出完善專題詢問制度的基本路徑,以期達到法律效果、社會效果和政治效果的統一。

(一)完善專題詢問制度的法律法規

1.保持現有法律的統一性和可操作性。《監督法》《代表法》《全國人大組織法》《地方組織法》等法律是目前各級人大及其常委會開展專題詢問工作的主要法律支撐,鑒于這些法律對“詢問”規范不太統一的實際,筆者提出以下三點建議:一是允許同時并用。詢問權是各級人大代表和人大常委會組成人員的一項法定職權,在各級人代會會議審議議案和有關報告時,人大代表可依據《全國人大組織法》《地方組織法》《代表法》的規定提出詢問;縣級以上人大常委會召開會議時,組成人員依據《監督法》的規定提出詢問。二是適時修改法律。建議將《全國人大組織法》第十七條和《地方組織法》第二十九條中的“審議議案”后面均增加“和有關報告”幾個字。這樣,各級人大會議審議有關報告時,也可以依據《全國人大組織法》《地方組織法》行使詢問權。三是由全國人大常委會作出法律解釋。在法律沒有修改之前,由全國人大常委會作出法律解釋,同法律具有同等效力。

2.確立專題詢問的法律地位。一是建議下次修憲時應考慮確立專題詢問的憲法地位,在憲法中對人大及其常委會的專題詢問予以規定或確認,增強專題詢問的法律權威。其次,進一步完善《監督法》等法律,增加有關條款,對專題詢問的內容形式、規則程序等方面的內容作出相關規定,規范、引導專題詢問的開展。再次,地方人大及其常委會可以在監督法實施辦法、人大及其常委會議事規則等法規中明確專題詢問的法律地位,為專題詢問走向制度化、規范化、常態化奠定堅實的法律基礎。

(二)規范專題詢問制度的規則程序

開展專題詢問,不僅需要具有充分的法律依據,而且要有一套比較規范的程序規則。各級人大常委會在制定和完善專題詢問制度時,要重點考慮以下五方面的規則:

1.詢問提出規則。首先,專題詢問需要由一定的主體提出,且符合相關法律規定和專題詢問的要求,才能得以立項和開展。

2.立項審查規則。在專題詢問制度中,應當明確專題詢問的立項審查權。筆者建議,應當由主任會議對專題詢問的申請進行立項審查,人大常委會根據主任會議審查結果,作出是否立項的決定。

3.詢問組織規則。包括制訂方案、開展調研、征求意見、通知送達、材料準備、現場組織等規則。

4.評價監督規則。包括詢問中提出的主要問題、意見和建議處理;對交由“一府兩院”研究處理的內容準確定性;組織跟蹤監督,將專題詢問的效果落實到受詢問機關的行動上;對整改落實不力的相關部門,建立相應的問責機制等規則。

5.公開參與規則。包括宣傳報道、社會公眾參與等規則。

(三)思考專題詢問制度的探索創新

專題詢問本身還是新事物,沒有條條框框的嚴格規定,給了我們進一步探索創新的空間。同時,我們也可以在當前一些比較成形的制度基礎之上加以改進和完善。筆者試著提出以下三點想法,以期拋磚引玉:

1.創新專題詢問的組織形式。到目前為止,專題詢問基本都在常委會會議期間進行,一般采用分組或聯組會議的形式,范圍相對狹小,形式相對單一。筆者認為,各級人大及其常委會應積極探索開展專題詢問的組織形式,拓寬專題詢問渠道范圍,可以嘗試在人代會各代表團、代表小組審議等場合開展專題詢問,使人大代表更好地履行詢問權、知情權和監督權。在今后條件許可時,也可以探索把專題詢問發展成為一種介于詢問和質詢之間的獨立的監督方式。

2.創新專題詢問的問答方式。一般的專題詢問都是通過面對面一問一答、隨問隨答的方式進行,但這樣的問答方式時間長了就容易讓人感覺單調乏味,如果再遇上“對臺詞”、“念稿子”式的問答,更是讓人昏昏欲睡,專題詢問的監督實效也就無從談起。為此,筆者認為要大力創新專題詢問的問答方式,一是在問答時可以恰當利用實物、道具、多媒體展示等來增強問答效果;二是可以在問答順序、問答節奏上更加開放靈活。如對誰問、問什么問題都不作事先安排,現場搶問等;三是考慮引入盤問、質問和辯論等形式,避免答非所問現象,加強問答的深度和力度。

3.創新專題詢問的公眾參與。單純的宣傳報道將越來越不能滿足社會公眾對于專題詢問的參與需求,為了讓人大代表、社會公眾都能來監督“一府兩院”工作,除了公開議題征集并廣泛征求意見、邀請旁聽公民參加會議、詢問全程向媒體和公眾開放、及時公布詢問和答復情況等,可以嘗試電視問政、現場問政和廣場問政,讓專題詢問走出會議室,增強專題詢問的社會影響力。同時,按規定可以公開的相關文件資料和記錄盡量向人大代表、社會公眾開放查閱,滿足其知情權,也可以利用微博、微信等新媒體,進一步加大專題詢問的開放度,提高互動性。

 

結束語:由于筆者收集的數據、資料還不是很系統詳實,本文對“人大專題詢問制度”這一課題只作了粗淺性梳理和嘗試性探討,未能對其進行全面而深入的研究。另外,研究該課題需要涉及大量政治學、法學、公共管理學等學科知識和相關資料,由于筆者的能力和精力所限,未能全面深入地涉及,也未能從社會學、經濟學、行為科學等視角展開研究。當然,任何一個問題的研究解決不可能一步到位,需要我們在以后的工作和學習中進一步深化。

 

參考文獻

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[10]《人大研究》等期刊中關于專題詢問的研究文章。

 

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