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監督工作

縣級人大對政府全口徑預算審查監督的實踐和理論探討

信息來源:慈溪市人大常委會辦公室 發布日期:2014-09-26 作者:楊繼輝 閱讀次數:

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審查和批準財政預算、監督財政預算執行,是憲法和法律賦予縣級人大及其常委會的一項重要職權,是人大監督的重要組成部分,也是縣級人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。據此,縣級人大及其常委會依法開展預算審查監督,做了大量的工作,但由于一些主客觀因素,致使人大預算審查監督工作還存在不少困難和問題,需要進一步研究探索,采取切實有效措施加以解決。

一、慈溪市人大對政府全口徑預算審查監督的實踐

近年來,慈溪市人大依法深入開展財政預算監督工作,積極探索改進監督方式,在增強監督實效上下功夫,逐步推進財政預算監督由程序性監督向程序性監督和實質性監督相結合轉變。

(一)深化監督內容,突出監督重點

1.深化對部門預算的監督。部門預算是財政預算的主要組成,在開展財政預算監督工作中我們突出了對部門預算尤其是對“三公”經費、部門專項經費安排使用的監督。2009年,我們就制定實施了部門預算人大報告制度,將2個部門的預算提交人大常委會審議,2010年又確定了6個部門的預算提交市人民代表大會進行審議,2011年擴大至10個部門,2012年所有市級部門的預算提交市人民代表大會進行審議。

2.加強對政府重大投資項目的監督。2012年,我們根據對政府重大項目投資監督的實際,修訂了《政府投資建設項目審查監督實施辦法》,加強對政府投資項目尤其是政府投資金額較大的重特大項目的監督,總投資3000萬元以上政府投資項目單獨編制計劃草案提請人民代表大會審查批準,當年新增總投資5000萬元以上政府投資項目,以及經市人民代表大會批準的政府投資項目估算(概算)投資額增減在5000萬元以上或當年投資增減超過2000萬元的提請市人大常委會審查批準。

3.加強對政府性債務的監督。政府性債務與財政工作、政府性投資項目密切相關,盡管礙于預算法尚未作出最新修訂,在形式上沒有將政府性債務作為人大的監督內容,但我市早已將政府性債務作為財經工委的重要監督工作,2005年始就將政府性債務列為人大常委會主任會議專題聽取的工作,將政府性債務規模、債務的風險控制、債務資金的使用效益、政府性債務管理作為重點審議內容。

4.加強對社會保險基金收支運行的監督。社保基金一直以來是社會普遍關注的熱點和焦點,我們高度重視對社保基金收支、管理和運營情況的監督,上年社保基金收支情況和當年收支計劃安排作為人大常委會重點審議項目,全市社保基金的征收、管理、運營、增值保值等也是人大財經工委每年的重點調研項目。

5.加強對國有資產管理的監督。隨著經濟社會持續快速發展,通過財政安排資金、政府性融資建成了大量新的國有資產。為此,近年來我們將如何加強國有資產管理、國有資產如何發揮最大效益作為重要監督內容,督促政府合理界定經營性國有資產、行政事業單位國有資產和資源性國有資產管理職責,并督促相關部門試編國有資本經營預算。

(二)注重監督方式,提升監督實效

1.積極加強監督隊伍建設。在人大機關現有專業人員偏少或不熟悉財政審計工作的情況下,我們積極借助專業人才力量,重點抓好財經工作議事委員會、財經工作專家咨詢組和大會預算審查委員會三支重要監督力量隊伍的建設。將懂財政、審計、經濟或直接從事經濟活動的人大代表調整充實到財經工作議事委員會或大會預算審查委員會,從審計、財政、政研室、社科院等單位聘請懂財政審計的專家組成財經工作專家咨詢組,讓他們參與預算的編制、執行、調整、審批等全過程,為人大及其常委會行使職權建言獻策,有效提升監督工作的針對性和實效性,確保財政預算的科學性和合理性。同時,我們注重發揮審計部門的作用,把人大監督與審計監督兩種監督模式有效地結合起來,通過與審計部門商定工作計劃、交辦重點審計項目、互通情況等多種途徑,實現監督工作的對接和雙贏,進一步強化了預算監督深度,增強人大預算監督成效。

2.不斷深化財政預算事前、事中、事后全過程監督方式。一是做實事前監督。強化對年初預算審查的力度,每年財政預算草案編制初步完成前,我們都要組織熟悉財經知識的代表及財經工委專家組成員提前介入,深入預算編制部門、基建項目單位、稅務、財政及其他相關部門開展調研、了解情況,掌握翔實的第一手材料,并與財政部門交換編制預算方面存在不足的意見和建議。二是做好事中監督。加強與財政部門的日常聯系,及時掌握預算收入和支出情況,定期不定期組織部分代表開展調研,了解財政收支執行情況,關注經濟發展動態,了解財源建設和各類項資金使用進度,對存在的問題提出意見和建議,為常委會審議議題提供依據,實現對財政預算執行情況的有效監督。三是積極深化事后監督。嚴把財政決算審查關,組織審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計,運用財政預算執行情況審計結果和事前、事中監督過程中所掌握的情況對財政決算報告進行審議,提高事后監督的針對性和實效性。

3.對重點工作內容實施重點監督。對財政預算監督議題的確定上,除法定議題外,緊緊圍繞市委工作大局,在廣泛調研的基礎上,拓寬監督視角,創新監督方式,科學選擇重點工作內容開展重點監督。2013年,我們首次嘗試了部門預算編制專題詢問,常委會組成人員和部分人大代表對教育、民政兩個部門2014年的預算編制情況進行了專題詢問,為增強詢問的針對性和有效性,我們在專題詢問會前還對教育、民政兩部門的專項工作組織開展了專題視察,讓常委會組成人員和部分代表切身感受預算安排在實際工作中的體現,通過“解剖麻雀”的方式,進一步明確教育、民政兩部門預算資金的安排使用方向,推動了部門預算編制更加科學合理。在對政府投資項目監督方面,我們除審查批準政府投資項目外,主要是強化了對項目的日常監督,人大各相關工委參加相應的政府投資項目的可行性研究報告審查、初步設計會審、預算審查及竣工驗收等,主動提前介入,使項目資金安排使用更加科學合理。

二、當前全口徑預算監督中存在的問題和困惑

作為縣級人大在對財政全口徑預算監督實踐過程中,由于法律制度和審查監督工作的程序、方法還不夠完善等因素,也有一些問題和困惑,存在力不從心的地方。

(一)人大監督法律法規有待進一步健全完善

1.法律規定與實際情況相矛盾。現行預算法規定地方政府不能搞赤字預算,但實際情況是全國各地政府都在舉債。根據去年全國政府性債務審計結果,截至20136月底,地方政府負有償還責任的債務108859.17億元,負有擔保責任的債務26655.77億元,可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。這種法律條文與實際情況嚴重背離的現象使地方人大尤其是縣級人大陷入了兩難境地:若對政府性債務進行監督則囿于法無明文規定而難以形成監督實效,若不對政府性債務進行監督又會涉嫌失職。

2.現行法律規定操作性不強。盡管我國憲法和有關法律法規對各級人大及其常委會審查監督預算作出了規定,但大多比較原則。對于審查監督的范圍界定、主要內容、實施程序和操作方法,以及與之相適應的機構設置、人員配備等,都沒有具體的規定,實際監督工作難以有效開展。比如說,《預算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查,這其中的“主要內容”該如何界定?其實,財政預算的每筆資金都很重要,哪怕涉及到一筆很小的數目,都可能成為全社會的人民群眾和人大代表爭議的熱點,很難有輕重之分。

3.違法成本過低。對于行政機關違反預算法律的行為,預算法在法律責任一章僅列舉了3項,主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定,對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為,其責任承擔也僅限于行政責任,沒有經濟賠償和刑事責任的規定。這就使得違法成本過低,從而降低了人大預算監督的權威。

(二)人大監督力量依然比較薄弱

1.人大專門機構力量不足。目前,縣級人大的預算審查監督工作具體都由財經工委承擔,但財經工委人員少、任務重、對口聯系部門多,缺乏精通業務的專業人員,受時間、技術和人力的限制難以提出高水平的意見建議。常委會組成人員、財經工委議事委員會成員的財經專業知識較為缺乏,使人大常委會既難以對預算草案進行全面深入的研究,又難以對預算的執行情況進行全方位的有效跟蹤監督。

2.人大代表監督相對欠缺。人大代表對財政預算的監督主要集中在每年的人民代表大會召開期間,但從實際看,人大代表往往是在大會召開報到時才拿到預算報告草案。在會期短、議程多、任務重的情況下,人大代表難以對預算報告進行全面、具體、細致、深入的審查,結果只是履行表決程序。即使大會期間有選舉產生的預算審查委員會,限于時間、專業知識等因素也只能進行層次較低的監督。對于預算審查委員會提出的問題建議,政府往往聽過算數,沒有反饋情況。

3.外部監督力量不強。審計部門是人大經常借助的監督力量,比如審計工作報告就是人大常委會審查和批準財政決算草案的主要依據。但審計部門從隸屬關系看,屬于政府工作部門,與財政部門在同一個行政首長領導下工作,對同一個行政首長負責。形成的審計報告須經行政首長審定后,才能提交人大常委會審查。由于經過政府的過濾處理,送達到人大常委會組成人員手中的審計報告已經不是原汁原味的內容。所以借助政府的力量再來監督政府,監督效果自然要打折扣。另外,在縣級區域內,諸如審計、會計等中介結構力量也比較薄弱,難以為人大的審查監督提供有效支持。

(三)人大監督的實效有待進一步增強

1.監督動力不足。很多代表認為,政府的預算編制工作經過幾上幾下的反復協商,才確定下來的,而且在執行過程中還可以根據情況來調整,認為人大的審查和監督只不過是“橡皮圖章”式的形式而已,走走程序、走走過場就行了,不需要那么認真、那么細致、那么深入。所以在人大及其常委會會議分組審議財政部門的預算報告時有的泛泛而談,有的發發牢騷,有的顧左右而言他,有的三緘其口沉默不語,很難聽到有針對性的審議意見。

2.人大對審查和批準財政預算的決策度難以把握。縣級財政預算一般先由黨委定盤子,再由人大常委會審查和批準。而人大的工作是在黨委的領導下開展的,這就使得人大對財政預算有不同意見難以表述、難以反映,對預算草案難以作出實質性更改,從而使人大的監督基本上局限于程序性監督。

3.監督方式相對單一。當前,縣級人大對政府預決算的監督方式主要是根據預算法的規定,通過人民代表大會審查與批準政府的年度預算;年中和年底兩次聽取和審議政府預算執行情況的報告;審查批準決算;組織代表視察專項工作;以及就某項具體工作開展專題詢問等。這些監督方式,應該說都是法定的一些常規方式,但隨著實際情況的變化,這些方式的程序化傾向越來越嚴重,對政府行為的約束力越來越小,無法形成真正的實質性監督。

(四)預算編制執行尚不規范

1.預算編制內容不全。政府的所有收支都應納入預算,并提交人代會審查批準,這是人大制度設計的題中之義。但目前情況是政府提交審查的預算還主要是公共財政預算,對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算雖有所涉及,但都不夠規范,沒有實質性的納入全口徑預算管理中來,不能完整而全面地反映政府收支信息,尚未形成真正意義上的綜合預算。

2.預算編制精細化不足。目前政府支出基本上是按功能分類,主要反映政府的各項職能活動,顯示的是政府的錢“干了什么”,起到了什么樣的社會作用。但預算報表所列的科目級次太少,一般只列到“類”、“款”一級,很少有“項”、“目”的具體內容。這就容易使代表“看不懂”,無法對具體的財政收支計劃以及財政收支背后的政府行為,進行深入的了解和審查。

3.預算缺乏足夠的穩定性。受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響,臨時變動工作內容、增減扶持項目的情況多,這就導致財力安排很難與工作項目緊密銜接,年初形成和批準的預算很難與經常變動的工作安排相適應,以致在預算執行中,出現頻繁調整、頻繁追加等情況,最終使預算的權威性、嚴肅性大打折扣,預算的約束性難以發揮。

三、深化財政全口徑預算監督的理論探討

黨的十八大報告明確指出:支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用,加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。這就對人大履行政府預算審查監督職能提出了更高的要求。

(一)修訂完善預算監督法律體系

1.規范地方政府負債行為。根據中央“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”的要求,深刻認識地方政府負債的客觀需求和實際情況,在現行預算法修改中適度放開地方政府負債的“閘門”,使地方政府舉債“陽光化”。同時應在舉債主體、負債方式、資金用途、債務規模,償債來源、責任追究以及人大監督等方面做出詳細規定,規范政府舉債行為,嚴控債務風險,推動政府負債法制化、透明化。

2.細化相關法律規定。加快預算法及其相關法規的修訂完善,使之適應新形勢下開展預算審查監督工作的需要。將近年來財政改革的重要內容如部門預算、轉移支付、政府采購、國庫集中收付、公共財政建設、政府收支分類等納入法律規范之中。注重對一些操作性不強,容易引起異議的條款重新界定,增強預算審查監督工作的可操作性。

3.嚴格責任追究。如果沒有責任追究機制,讓法律規定的責任義務得到履行,那么法律就會成為一紙空文。因此要結合預算法的修改,進一步細化違反預算法的責任追究機制。對政府預算收支全過程中的違法行為都要有相應的責任追究措施,不僅要追究行政責任,還要追究相應的經濟責任甚至刑事責任,促使政府及其相關責任人能牢固樹立法律意識,依法施政,以及不斷提高預算法律的權威性。

(二)加強人大監督專業人才隊伍建設

1.充實人大財經隊伍力量。預算監督法律性、政策性、專業性強,要真正管好人民的錢袋子,監督好財政預算,必須有一支懂政策、熟悉法律、精通財政業務的干部隊伍。要適當增加財經工委的編制,從財政、審計等經濟部門選調專業人才到財經工委任職,充分履行好預算監督的職能,減少不必要的行政支出,切實降低行政成本。

2.提高人大代表履職能力。舉辦人大代表財經知識培訓班,堅持以把握全口徑預算決算審查監督基本知識為基礎,以提高全口徑預算決算審查監督履職能力為重點。通過培訓和培訓后大家在實踐中的學習和努力,不斷提高自身進行全口徑預算決算審查和監督的本領。同時將專業知識較好的代表充實到財經議事委員會和預算審查委員會之中,積極創造條件,為兩個委員會開展預算監督提供平臺,真正發揮人大代表的監督作用。

3.充分發揮外力作用。要更加注重發揮審計的職能作用,在審計部門短期內無法納入人大體系內的實際情況下,審計部門向人大報告對財政同級審計報告時必須提出原汁原味的報告,不得過濾。對審計結果落實的監督力度也要加強,針對審計反映出來的問題,可以通過專門交辦會交政府研究處理,政府要在規定辦理落實的時間里,向人大匯報整改落實情況。進一步充實和優化人大財經工作專家組的力量,讓這些專家成為人大監督重要“外腦”。積極加強與高等院校以及審計、會計等中介機構的合作,發揮社會專業力量,為人大監督的提供專業意見。

(三)切實履行人大審查監督職能

1.提高思想認識。思想是行動的先導,思想重視了,工作才能做好。黨的十八屆三中全會提出要“加強人大預算決算審查監督”,我國憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一個非常重要的職責就是審查監督財政預算。而我國政府的重要特征之一就是由人大產生、對人大負責、自覺接受人大監督。因此,地方人大及其常委會必須強化監督意識,改進和完善監督方式和監督機制,使對政府全口徑預算決算的審查監督由程序性向實質性轉變,不斷提高監督實效。

2.加強財政預算初審工作。進一步提前介入政府預算編制,通過深入調研,召開座談會等形式,廣泛收集人大代表及社會各界對財政預算安排的意見和建議,并反饋給財政部門。在預算草案基本形成后,要及時開展初審,并提出相關修改意見。對一些代表反映比較集中的意見可以通過書記專題會議、市委常委會或其他途徑向黨委進行反饋,供黨委決策參考。

3.積極創新監督方式。要在法律規定的框架內,拓展思維,探索有效的監督方式。深入總結部分地區在財政預算監督方面采取的預算聽證、代表票決、績效監督等經驗,結合本地實際,靈活運用各種監督方式,有效擴大代表監督途徑,增強人大監督效果。探索嘗試代表質詢、特定問題調查等監督方式,提高人大監督剛性,積極回應社會關切。

(四)不斷提高預算編制執行的規范化程度

1.推動全口徑預算編制。財政收入取之于民,用之于民,全口徑審查監督是對人民負責,是支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。政府要主動將全部收支納入人大監管范疇,嘗試開展綜合預算編制,將政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算與公共預算同步編制、統籌研究,使政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動,做到橫向到邊、縱向到底,提高政府財政預算編制的完整性科學性。

2.不斷細化預算編制。為切實保障代表的知情權、參與權、表達權和監督權,政府要提供詳細的預算資料并對重要內容提供政策依據,并作出說明。要完善政府收支分類科目,不僅要按照功能分類并進一步細化到“項”、“目”,還要按照經濟性質分類,充分反映政府各項支出的具體用途,讓人大代表清楚知曉財政資金都用在了什么地方。

  3.增強預算執行剛性。預算草案經人大審批通過后就具有法律效應,實際執行中必須增強其剛性,不能帶有隨意性。堅持“先有預算,后有收支”的原則,嚴格按照編制好的預算項目進行,原則上不得隨意調整和變更預算。對于符合規定的預算調整及追加項目,要按照規定及時報人大審批,辦理有關調整及追加事項,杜絕預算調整的隨意性和盲目性,切實提高預算的嚴肅性。

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