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監督工作

創新人大財政預算監督制度 建立公共預算制度的思考

信息來源:市人大常委會內司工委 發布日期:2014-09-26 作者:袁旭東 閱讀次數:

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“創新”一詞的解釋是“以新思維、新發明和新描述為特征的一種概念化過程。起源于拉丁語,原意有三層含義,第一,更新;第二,創造新的東西;第三,改變。”創新是人類特有的認識能力和實踐能力,是人類主觀能動性的高級表現形式,是推動民族進步和社會發展的不竭動力。

人大在財政預算監督制度上的創新是指為了發展的需要,人大運用已知的信息,不斷突破常規,總結或提煉出新的監督制度,以進一步增強預算監督實效的行為。

黨的十八大報告中指出:“完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系,構建地方稅體系,形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關的作用,依法行使立法、監督、決定、任免等職權,加強對‘一府兩院’的監督,加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。”黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出:“堅持人民主體地位,推進人民代表大會制度理論和實踐創新,發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則。”這不僅為我國的公共財政體系建設、預算制度改革指明了方向,也為人大及其常委會加強預算的審查監督指明了方向。因此,人大及其常委會需要進一步加大財政預算監督力度,切實履行監督職責,增強監督實效,這對促使我國的財政類型從計劃經濟時期的生產建設型財政轉向社會主義市場經濟條件下的公共財政,建立公共預算制度,具有重要的現實意義。

一、地方人大財政預算監督制度存在的主要問題

(一)監督理念存在的問題

《憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”但在實踐中,由于政治體制的原因,人大及其常委會尚未確立起人大控制政府財政的理念。財政預算審批程序不合理也導致了人大預算審批職權虛化。目前的預算審批程序是這樣的:財政部門匯總編制預算—→政府常務會議審議—→提交黨委財經領導小組審議—→黨委常委會審議—→人大財經委初審—→人大主任會議審議—→人大常委會審議—→人代會審議。在這種程序下,預算先經黨委同意后再送交人大,人大為了保持與黨委一致,既然財政收支已經黨委原則討論同意,人大只是過一下程序,導致人大的預算審批形式化,對財政預算的審查監督不細不嚴。

在思想認識上,存在著監督等同于支持的認識誤區。人大監督“一府兩院”工作是憲法法律規定的,行使好人大監督權是人大應盡職責,人大和“一府兩院”的工作目標是一致的,通過人大監督促使“一府兩院”依法行政、公正司法。人大支持的對象是合法行為,而監督對象是違法、違規行為,人大的監督工作中包含支持的涵義,但不能說人大的監督就是支持。由于存在這樣的認識誤區,對于“一府兩院”工作中存在的缺點與不足,有些人大代表就不愿理直氣壯地指出來。在具體的監督工作中,還有些人大常委會組成人員存在做老好人的現象。他們認為監督是摸頭皮的事,惹人家不愉快,到頭來傷和氣、傷感情,搞僵關系。主觀上不想監督、不愿監督。當發現問題時,只是聽一聽、看一看,不痛不癢提幾點建議或打個招呼,算是點到為止,監督理念上存在的問題影響了人大監督職能的發揮。

(二)監督主體存在的問題

1、人民代表大會中代表數量龐大,代表結構不合理

我國實行的是兼職代表制,人大代表數量龐大。據統計,“我國目前共有五級人大代表,代表總人數將近270萬人。其中縣鄉一級人大代表約250萬人,這部分代表是直接選舉產生的,其余的代表,地市一級、省一級和全國人大代表,加起來不足20萬人,這些代表是間接選舉產生的。[1]以浙江省十二屆人民代表大會為例,十二屆浙江省人大共有627名人大代表。會期從201312531日,共7天時間。假設每名代表發言十分鐘計算,一天8小時不間斷發言,也需要13天。寧波市十四屆人大代表總數是492名,按每名代表在人代會上發言十分鐘計算,每個工作日8小時,起碼需要10天以上才能輪流一遍。如果讓代表充分發表自己的意見,目前人代會的會期是不夠長的。各級人民代表大會中代表數量過多,導致人代會成本過高,會議的效果卻不好。

人大代表構成比例不盡合理。主要表現在“三多一少”,即官員代表、企業家代表、黨員代表多,基層一線工人農民代表少。并且層級越高失衡現象越嚴重。據統計,寧波市十四屆人大代表總數是492名,其中黨政干部159名,占代表總數的32.3%,專業技術人員145名,占代表總數的29.5%,工農代表162名,占代表總數的32.9%,其它26名,占總數的5.3%[2]黨政干部代表幾乎是工農代表數量之和。官員代表、企業家代表、黨員代表多,造成了人大代表在監督工作中身份悖論的問題益加突出。他們既是監督者,又是被監督對象,集裁判員和運動員身份于一身,削弱了人大的監督能力。 

2、人大代表本職工作任務繁重、履職積極性不高

為了保證人大代表的廣泛性、代表性,我國人大代表名額嚴格按各個口進行分配,從而保證人大代表的整體比例均衡。這樣做雖然形式上保證了社會各方面、各階層在人民代表大會中都有代表,但無法保證代表整體的素質。尤其是市級以上人大代表,他們由間接選舉產生,代表的提名權由組織部門掌握,部分代表的參選是組織的意圖。因此,當選后履行代表職務并不積極,產生了許多“吃饅頭、舉拳頭”的人大代表。還有個別人大代表將履行代表職務視為一種榮譽,利用人代會開會的機會向領導匯報工作,結交朋友,沒有將履行代表職務視為一項工作職責。據統計,“一屆下來有些人大代表從未發過言,也沒有提出過任何有價值的意見建議,是名副其實的‘啞巴代表、舉手代表’。”[3]還有一些老總、企業家代表,本身工作已經非常繁忙,沒有更多的精力從事人大工作。除了人代會因法律規定必須參加以外,閉會期間,人大的其它會議、代表活動,很少參加,即使偶爾參加,也是匆匆而來,坐一會就走,期間還電話不斷,屬名副其實的“代表代表,會完就了”,未能很好地盡到代表義務。

3、人大常委會中兼職委員數量較多,監督能力不強

根據《監督法》的規定,各級人大常委會是人大行使監督職權的主體。在各級人民代表大會閉會期間,聽取預算調整和執行情況的工作報告,聽取和審議審計機關對預算執行情況的審計報告。相對于人大代表而言,人大常委會組成人員的要求更高。人大常委會組成人員不僅應該具有較高的政治素質、淵博的知識而且具有代表性,能積極反映選區選民的愿望和要求,具有較強的社會活動能力。但目前各級人大常委會組成人員中,兼職委員的數量較多,人大常委會的整體監督能力不強。如寧波市人大,十四屆人大常委會組成人員共有49名,兼職委員占20名,而29名專職委員中,有財務學歷、經歷或職稱的組成人員只有3名。常委會組成人員中兼職人員過多,非專業人士過多,容易造成人大財政預算監督不夠深入,專業性不強。另外,兼職委員由于受時間、精力的限制,無法保證足夠時間從事人大工作,影響人大監督的整體效果。

(三)監督機制上存在的問題

1、以被動監督為主,監督方式缺乏剛性。好的監督方式可以取得更好的監督效果,但目前地方人大預算監督主要采取預算報告審查、聽取預算執行情況報告和預算變更報告等被動監督方式為主,程序性重于實質性,監督效果不明顯。在《監督法》規定的七種監督方式中,往往采用聽取和審議專項工作報告、執法檢查、視察等方式,彈性比較大,對詢問和質詢、特定問題調查、撤職等剛性監督手段很少使用,導致人大的監督效果不盡如意。

2、人代會議會期安排不合理

1)人代會會期安排與預算年度安排不一致,導致部分財政資金未批先用。按照全國人大議事規則的有關規定,全國人代會一般安排在每年三月份的第一個星期召開。地方各級人民代表大會召開的時間一般與上一級人大召開人代會的時間錯開,以防止黨委、政府負責人因參加上一級人代會而不能參加本級人代會的情況發生。而財政部門的預算年度是從公歷的111231止的,這就造成了人代會之前的預算未批先用。雖然《預算法》第44條規定“預算年度開始后,各級政府預算草案批準前,本級政府可以先按照上一年度同期的預算支出數額安排支出;預算經本級人民代表大會批準后,按照批準的預算執行。”這容易使上一年不合理的同期支出合法化,遇上人大換屆之年,地方人代會的召開時間往往會延至56月份,導致人代會批準的預算只管大半年時間。還有就是這段時間沒有預算撥款,以專項資金的預算一般要到三、四季度才能形成支出,支出進度偏低,容易導致年底完不成支出目標。

2)人代會會期過短,無法保證代表對預算進行深入細致的審查。同國外議會對財政預算進行審查的時間相比,人代會對政府預算進行審查的時間是世界上最短的。美國國會會期是12個月(兩年內),日本國會是150天(一年內),英國議會是7個月(一年內),德國國會是25周(一年內),印度國會每年也不少于4個月。[4]而我國全國人大,一般每年從3518日,僅14天左右。全國人大常委會一般每兩個月舉行1次,每次4天,人民代表大會和人大常委會會期全年加在一起不超過40天,而省、市、縣人代會時間就更短。一般來說,人代會期間對國民經濟和社會發展計劃、財政預決算報告進行審查的時間一般只有1天,分組審查預算報告的時間不超過半天。以2014年寧波市召開的人代會為例,各代表團只安排了1天半對《政府工作報告(草案)》和《國民經濟和社會發展計劃報告(草案)》(簡稱計劃報告)、《全市和市級預算執行情況及明年全市和市級預算(草案)》(簡稱預算報告)進行審議,其中《政府工作報告(草案)》是審議重點,計劃報告、預算報告充其量只有半天審議時間。從內容上,在人大預算監督能力尚未提高的情況下,隨著預算編制的細化,預算草案從過去的“看不清”、“看不懂”,變成了現在的“看不完”,人大代表要對預算報告進行深入細致審議,審核每一筆財政資金的支出是否科學、合理,這么短的時間安排是不夠的。

3、監督機構不健全,力量薄弱。預算審查監督是一項復雜、細致的工作,它的專業性、技術性很強,按照部門預算編制細化的要求,一級政府組成部門少則幾十個多則上百個,這樣下來,各級政府的部門預算數量十分可觀,需有足夠的人力、物力開展這項工作。而地方人大預算監督工作機構設置不規范,力量薄弱,機構設置和名稱也不夠統一。從省一級人大的情況看,大部分人大都設立了專門的預算監督部門,有的稱財經委員會,有的稱財經工委或者預算監督室。省一級以下人大很少設有專門的預算審查監督工作委員會,預算審查監督工作只是財經委員會工作的一部分,大部分預算監督工作由財經委員會來承擔。專業審查人員數量很少,審查力量單薄。

(四)監督對象方面存在的問題。

1預算編制不科學,質量不高

預算編制質量直接影響預算審查質量。地方預算編制質量不高,主要體現在三個方面:第一,預算收入預測缺乏科學性。根據我國預算編制原則,地方政府財政收支必須平衡,也就是說,收入是安排支出的一個基本依據。但當前地方預算編制中,對預算收入的預測缺乏科學性和準確度,預算編制部門為增加超收額度,人為地將年初預算收入打得很低。預算收入執行結果與預算數相差較大。從寧波市本級來看,近幾年來預算收入執行結果遠遠高于年初人代會批準的預算安排數。2006年預算收入實際完成數額超過年初人代會批準收入數的19.9%,也就是說,有相當于人代會批準總預算收入的五分之一的超收收入是在人代會批準預算之外,超收收入在年中執行過程中被再次分配,這直接影響了預算的嚴肅性。其二,預算收入編制內容不完整。按現行預算管理體制,地方財政收入由稅收收入、非稅收入和轉移性收入組成。但目前,一些地方預算收入只反映稅收收入和非稅收入,而將大量轉移性收入不列入年初預算安排中,造成年初預算安排內容不完整,可信度較低。第三,預算支出內容編制粗,沒有具體到項。預算支出可以分為維持政府機構日常運轉所需的基本支出和為提供公共產品和服務所需的項目支出。目前預算支出約束軟化就體現在不能很好地控制基本支出,更難以控制項目支出。與基本支出相比,項目支出有兩個顯著的特點:一是數額大、周期長;二是伸縮性更大。項目支出預算是單位部門根據各自職能及其事業發展需要自主安排的,現行預算是按“類”級科目編制,支出按“類”編列,只反映了支出的大致范圍和方向,哪些項目是必須安排的?資金的安排是否合理?人大無法具體審查。

2、預算調整較為頻繁,預算約束力不強

經人大批準的預算本身就是法律文件,具有很強的約束性,一旦經過人大批準,就要嚴格執行,而不能隨意變更。如果說預算不具有很強的嚴肅性,在實際執行過程中經常變更,這就損害了人大的權威。由于財政收入分配制度的原因,政府年中財政預算調整已經成為通常做法。我國自1993年實行分稅制以來,明確了中央和省、市之間的收入劃分問題,而未解決省、市、縣、鄉四級政府之間的收入劃分問題。市、縣政府除一般性收入之外,還要面對轉移支付、稅收返還、過渡性收入、上級政府補貼等,這些收入幾乎每年都要接受上級政府的調整,越是基層的政府所承受的財政調整和財政支出的壓力越大。地方人大要審批的地方財政預算,年初的時候無法確切知道上級政府的轉移支付、稅收返還、過渡性收入、補貼的具體數額到底是多少,年初人代會批準的地方預算不是一個確切的數據,市、縣一級的預算收入要等上級政府的預算盤子確定后才能最終確定。因此,每年年中的時候,地方政府都要將當年預算調整的情況向當地人大報告,預算年中調整已成為地方政府財政部門一個慣例。如寧波市人大常委會近幾年每年的78月份都要審批市財政局當年的預算調整報告。年初人代會批準的預算約束力不強,損害了人大財政預算監督的法定性、權威性。

3、預算信息透明度不高,社會監督較難

“預算的透明性是指預算的依據及預算的編制、審批、執行、決算整個過程都必須依法通過適當方式向社會公開。”[5]政府預算公開透明主要內容包括三個方面:(1)預算編制、審批、執行、決算的過程必須公開;(2)編制預算所依據的背景材料、說明、相關解釋等依法向社會公開;(3)經人大批準后的預算內容向社會全部公開。

“我國改革開放前,在中央集權的計劃經濟體制下,財政管理實行統收統支。在這種情況下,財政履行的是國家分配功能,財政管理對外界不公開,社會公眾對財政活動的信息知之甚少,更談不上參與其決策過程和行使監督職權。”[6]改革開放后,隨著我國市場經濟體制的逐步建立,政府管理由直接干預轉變為宏觀調控,國家財政體制也進行了一系列漸進式改革,陸續推出了部門預算改革、國庫集中收支、政府采購、績效評價,以及規范政府行為,公開政府信息等。特別是20074月《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布以來,財政預算信息公開進入了一個新的階段。在預算信息公開方面財政部門采取了許多措施,積極予以推進,但與憲法法律的要求、人民群眾的期待相比,仍然有不少的差距。除個別地方財政預算公開做得較好外,很多地方財政預算公開程度不高。

4、未建立財政資金使用績效評價制度

西方國家議會開展財政預算監督、注重績效性,是為了提高行政效率、節約財政開支、增強政府的公信力。財政資金作為公共資金存在使用效益問題,一方面要求財政資金使用成本最低,另一方面要求財政資金能以最快的速度發揮最好的效益。從人大預算監督的角度看,審議和批準預算草案只是制定了政府花錢的計劃,這些錢花出后的效果如何?是否能實現預期的績效目標?還需要進行績效評估才能確定。地方人大目前尚沒有建立支出績效評估制度,人大預算的監督重點還停留在預算的合法性審查方面。人大對政府財政支出績效審查是財政支出監督的深化和延伸,它充分體現了人大對公共資金使用效益的重視。因此,需借鑒國外績效監督模式,建立對財政支出全過程的事前、事中、事后的績效監督機制,并逐步推進財政績效考評指標體系的進一步完善。

正由于目前的人大財政預算監督制度中存在上述問題,導致了人大的對財政預算監督水平還停留在一個比較低的水平。在新的形勢下,為認真貫徹中央“發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用,加強人大預算決算審查監督”的精神,回應人民群眾管好政府“錢袋子”的熱切期盼,地方人大應順勢而為,要加強在預算監督制度方面的創新,督促政府進一步深化財政管理體制改革,建立公共預算制度。筆者認為,地方人大財政預算監督制度的創新應包括以下內容:

二、創新人大財政預算監督制度的主要內容

(一)監督理念創新

首先,地方人大要確立代表人民管好政府“錢袋子”的理念。憲法、法律明確規定預算審查監督的權力在人大,各級人大及其常委會要切實負起責任,樹立由人大控制政府財政的理念。社會主義稅收取之于民、用之于民,既然公民都有納稅的義務,由全體公民納稅構成的公共財政,所有權是屬于人民的,人大受人民委托管理公共財政。財政資金如何花?應該投向哪方面?投多少?這些具體問題應該由人大嚴格進行把關。因此,自覺接受人大的監督是理所當然的。其次,要走出“監督就是支持”的認識誤區。人大監督“一府兩院”工作是憲法和法律規定的,監督權是人大的法定職權。對于工作中發現的“一府兩院”的違法違規問題,人大要堅決予以指出,并督促“一府兩院”予以糾正,而不能以“監督就是支持”的理由回避。在監督方式的選擇中,地方人大要多采用詢問、質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性手段,以增強人大監督的力度。去年,寧波市人大常委會首次采用專題詢問的方式,就我市的食品安全問題,對市政府、市食品藥品監督局、工商局、農業局等進行詢問,通過面對面的詢問、交流,將問題擺到桌面上來,進一步督促政府重視食品安全工作,保障人民群眾的飲食健康安全。這使相關政府部門受到極大觸動。專題詢問會后,相關政府部門積極采取措施,加大工作力度,取得了良好的社會效果。第三,各級人大代表要敢于監督、善于監督,不辜負黨和人民的重托。人大代表來自人民,是受人民委托執行代表職務。人大代表有法律規定的人身保護權和言論免責權。《代表法》第44條規定“一切組織和個人都必須尊重代表的權利,支持代表執行代表職務。有義務協助代表執行代表職務而拒絕履行義務的,有關單位應當予以批評教育,直至給予行政處分。阻礙代表依法執行代表職務的,根據情節,由所在單位或者上級機關給予行政處分,或者適用《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條的處罰規定;以暴力、威脅方法阻礙代表依法執行代表職務的,依照《刑法》有關規定追究刑事責任。對代表依法執行代表職務進行打擊報復的,由所在單位或者上級機關責令改正或者給予行政處分;國家工作人員進行打擊報復構成犯罪的,依照《刑法》有關規定追究刑事責任。”法律已經為人大代表履行職務提供了比較全面的保護,人大代表只有積極反映人民的愿望和心聲,盡心履職,才是一個稱職的人大代表。

(二)監督主體創新

1、逐步擴大直接選舉人大代表范圍

我國采取的是直接選舉與間接選舉并用的原則。1953年制訂的選舉法只規定了鄉、鎮一級人大代表由選民直接選舉,而在縣級以上則實行間接選舉。1979年出臺的選舉法則規定把選民直接選舉的范圍擴大到縣一級。間接選舉的范圍過大存在不能全面、正確表達選民意愿,甚至歪曲選民意志的情況,多層次的間接選舉,模糊了代表與選民之間的責任關系,選舉缺乏競爭性、公開性不足,使人大代表選舉形式化。隨著我國民主法治進程的不斷加快,公民參與政治意識的不斷增強,可以在總結實踐經驗的基礎上,在經濟、文化發達地區適當擴大人大代表直接選舉的范圍。逐步在我國實現普遍、平等、直接的人大代表選舉制度。

2、把好人大代表入口關,優化代表結構

改革人大代表提名方式,把好人大代表的入口關。要從道德品行、政治素質、議政能力、積極維護人民群眾的合法權益等方面對人大代表的資格作出限定,引進競選機制,讓能積極反映民意,為人民群眾代言,有一定社會活動能力的人士,通過競爭,當選為人大代表。同時,讓當選的人大代表通過定期培訓、集體學習與個人自學的方式,學習人民代表大會制度理論和相關知識,提高其履職能力。在提出代表候選人時,應當把候選人的任職表現和任職承諾引入選舉程序。組織新一屆代表選舉時,把現任代表的任職表現作為一個重要依據。任職表現平平者,組織部門不應列入初步候選人名單。任職表現突出者,才可以允許其連任。要將代表結構當作選舉的自然結果而不是人為安排。除了按《代表法》規定為婦女、少數民族、歸僑保留一定的代表名額外,組織部門要堅持結構服從于素質的要求,不應為追求所謂的合理比例而安排代表候選人名單,改變片面追求數字結構而“湊數”的現象。要減少“一府兩院”中官員代表的比例,盡量減少監督者與被監督者混同現象。在劃分選區時,取消以工作單位劃分選區的辦法,實行完全按居住地劃分選區。正式候選人醞釀產生的程序應公開,取消醞釀協商辦法,以公開、公正的預選票決制代之。

3、推進代表專職化,提高代表履職報酬

我國實行的是兼職代表制,人大代表履職不脫離本職工作,代表所在單位不能因為代表履職而扣發代表的工資和其它福利。兼職代表制有其優勢,就是可以保證社會各階層、各方面在人民代表大會中都有其代表。但另一方面,它也有劣勢,特別是在市場經濟條件下,人大代表本職工作做得好壞直接與其個人經濟利益掛鉤。由于人大代表本職工作任務就很繁重,當遇到本職工作與履行代表職務相沖突時,人大代表首先考慮的就是本職工作,這也是人大各種會議兼職代表出席率不高的原因。隨著我國民主法治進程的不斷推進,各級人大及其常委會地位和作用的不斷增強,可以考慮首先實行人大常委會委員專職化,與人大代表相比,人大常委會委員的職責更加重大,要求更高,因而更有必要實現專職化。其次,建立代表履職報酬制,既然人大代表履職是一項職務,人大代表履職就應該有報酬。當今社會,工作還是人們謀生的惟一手段,人大代表從事一項工作,但工作卻沒有報酬,完全靠代表的個人素質和政治覺悟。這勢必導致人大代表履職與其本職工作相沖突時,首先考慮的是其本職工作。在西方國家,從事議員工作都是有報酬的,議員的工資標準是統一的,且處于較高水平。美國、英國等發達國家的議員還配備有專門的工作人員輔助。我國按目前的經濟狀況,雖然,不可能一下子達到外國議員的水平,但隨著我國經濟社會的發展,政府財政收支的進一步改善,改善人大代表的待遇是可能的。第三,有條件的地方還建議給代表配備必要的工作場所,用來接待選區選民,傾聽選民的意見。如我市海曙區設立的人大代表聯絡站,作為區人大代表聯系選民的窗口和渠道,已經運作了多年,作為經驗在全市、全省人大推廣,效果很好。

4、加強對代表履職的監督,促進人大代表的積極履職

為進一步發揮人大代表的作用,增強代表履職的積極性、主動性。人大常委會代表工作機構可以實行代表履職公示制,在代表所在的選區公布代表的姓名、照片和聯系方式,方便選民與代表的聯絡。同時,要建立代表郵箱、代表信箱,通過召開選民座談會,建立代表聯絡站等各種有效平臺,方便選民向選區內的人大代表反映情況、問題,提出意見、要求和建議,受理的人大代表應及時處理并答復。積極推行代表述職評議制度,探索建立代表活動檔案,記錄代表參加代表活動,履行代表職責的情況。人大代表還應定期向所在選區選民匯報自己履行代表職責情況,接受選區選民的監督。通過上述措施,使人大代表認真履行代表職責,成為一名稱職、合格的人大代表。

(三)監督機制創新

1、提前調研制度。在政府預算報告上報人大之前,人大應派出由財政、稅務、會計、審計、法律等方面專家組成的專家組,深入政府各部門了解情況,把握預算編制的總趨勢及新動向,做到底數清、情況明。

2、建立地方人大與政府部門的信息交換制度。隨著互聯網的普及,地方人大可以建立起與財政部門信息交換的局域網。及時了解政府預算編制、預算收支、預算執行及分析、預算稅收政策、財政體制改革政策、資金調度、政府采購、財政周轉金使用、部門預算編制及執行、總預算匯總、預算調整、轉移支付等信息。

對有問題的預算信息,及時督促整改,增強預算監督的及時性、有效性。

3、建立國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度,就是將所有的政府性財政資金全部集中到國庫單一帳戶,并規定所有政府部門的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下,財政資金的使用,由各部門根據細化的預算自主決定,由財政部門核對后予以支出,財政資金將由國庫單一帳戶直接撥付給商品或勞務供應商,而不必經過支出單位進行轉帳結算,便于地方人大實施集中監督。

4、建立預算績效評價體系。目前地方人大財政預算監督僅僅是合法性審查,缺乏對財政資金使用效益的審查。而以投入和產出為導向的績效預算模式是國際上預算管理體制改革的趨勢,它的優勢在于,政府各部門預算資金的分配,不是根據歷史形成的基數,也不是部門人員的多少,而是部門的業績和預算執行的效果,從而最大化資金使用效益。從2002年開始,我國先后有部分省市人大已開始在這方面進行了有益的嘗試。今后,地方人大的財政預算監督也要把財政資金使用的績效性作為監督重點,特別要加強對專項資金使用情況的監督,減少一些不必要的盲目投資,重復建設,提高資金的使用效益,使納稅人的錢花得有所值,杜絕公共資金的浪費。

(四)監督機構創新

預算的審批是一項政策性、法律性、技術性都很強的工作,審查批準預算不僅需要較高的政治素質,更需要精通預算方面的專業知識。為進一步健全人大預算審查監督機構,增強監督力量,地方人大可以嘗試設立專門的預算委員會,專門委員會隸屬于人民代表大會,其成員可由本級人大代表中的經濟、法律方面的專家或者學者組成。預算委員會的主要職責是對政府預算及其調整方案進行初審,并向人民代表大會提出審查報告。原預算工作委員會作為預算委員會的工作機構,向人大預算委員會提供獨立的預算和經濟信息來源,承擔人大預算委員會布置的具體工作,工作人員的配備,可以考慮按本地的經濟總量來配置。同時,考慮到審計部門在地方政府領導下很難做到獨立審計,建議將審計機關歸口地方人大,充分發揮審計機關的監督作用,增強地方人大預算監督的威懾力。

地方人大預算監督制度的創新,包括監督理念創新、監督主體創新、監督機制創新、監督機構創新等,其最終目的就是通過人大加強監督,督促財政部門加強預算編制和執行工作,建立符合現代社會的公共預算管理制度。公共預算制度作為與市場經濟相適應的財政類型,應該成為我國構建和諧社會進程中財政制度轉型的目標定位,通過建立完善的公共預算制度,進而實現財政民主。

三、我國公共預算制度的主要內容

(一)它是一部結構優化,著力保障和改善民生的預算。在預算編制中,要進一步優化財政支出結構,堅持集中財力辦大事,著力保障科技、教育、農林水、文化、社保等民生支出和重點支出。嚴格貫徹落實中央厲行節約反對浪費條例,從嚴控制和壓縮“三公”經費等一般性支出。嚴格控制修建裝修辦公樓等樓堂館所,進一步清理規范各類慶典、研討會、論壇等活動,切實降低行政成本。

(二)它是一部編制科學、內容完整的預算。首先,要規范政府公共支出行為,必須按照公共財政的要求,深化政府預算收支分類科目改革,細化預算編制。目前,財政部門編制預算的方法是“基數”加增長的方法,這種“基數”的方法有很大的剛性,很難根據實際情況對其進行更改,基數法的直接結果是政府公共支出的不斷膨脹,資金安排的寬嚴不一和資金使用效益的低下,就是財政部門也很難對其進行統籌。因此,要有效約束政府的公共支出規模,必須深化部門預算改革,加快推進零基預算編制。其次,預算編制全面完整。它的范圍要包括政府所有的資金收入。將行政事業性收費、政府性基金、社會保障基金、國有資產經營收益和變現收入、以政府名義獲得的各項捐贈收入、相關利息收入等非稅收入都納入預算管理,體現預算編制的完整性。第三,加強預算編制和執行管理。規范預算編制程序,細化預算編制內容,提高預算執行的均衡性和有效性。在編制預算、撰寫預算報告時,盡可能采用通俗的語言,少用專業性的術語。對專業性的術語作出解釋,這樣人大代表和普通老百姓才能看得懂,才能發表自己的意見。

(三)它是一部公開的、透明的預算

公共財政就是民主化、法治化的財政,這意味著每一個公民都可以參加政府的財政決策過程。政府為實現職能所需的財政支出,為保證支出所需要征收的稅收,都應經過公民的同意并嚴格遵守法律規定進行,每一筆支出都要公開透明,受納稅人及其代表機構的監督和約束。我國是人民民主專政的社會主義國家,預算公開對我國發展社會主義民主具有更加重要的意義。地方人大在審批預算草案前,將預算報告的主要內容采取一定的渠道如網絡向公眾公開,讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算的編制和決策過程,有機會表達自己的意見和建議,有權利監督政府預算資金的使用。在此期間,地方人大要注意信息的收集和整理,廣泛吸收不同意見和建議,不斷改進預算監督工作。“從各個國家發展的歷史來看,賦予公眾對政府預算的參與權和知情權,還有利于增強公眾對政府的信任度,提高公眾主動納稅的意識和遵紀守法的自覺性,提高財政資源的動員力。”[7]這方面,從2012年起,鄞州區人大推動區財政預算信息公開工作做得較好。主要表現在三個方面:1、公開內容從“片面”轉向“全面”。進一步擴大部門預算信息公開內容,由重點公開公共預算,轉向公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及專項資金預算績效目標全部公開。同時,把部門預算年度的所有收入與支出預算列入公開范圍,全面表達部門年度財政資金撥付和收支情況。2014年鄞州區公開的部門預算由去年的54個增加到60個。2、公開方式從“單一”轉向“多元”。編制本年度全區和區級預算執行情況與下一年度全區和區級預算草案匯編,更加簡潔易懂表述全區綜合財政預算收支概況及財政支持企業轉型升級、城鄉統籌、民生支出、財政改革等重點內容。同時,通過網絡、報刊等平臺,積極主動公開各類政府財政信息。3、公開信息從“簡單”轉向“精細”。2012年起,區財政專門制訂財政專項資金預算績效目標書,和部門預算同步提交人代會審議。2014年度,全區有17個部門的30個項目納入績效目標書,重點且詳細公開教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障以及“三農”等方面財政專項支出,并加大對項目依據、資金測算、使用方向、業務流程等重點細節進行公開。

(四)它是一部有法律拘束力的預算

經人大批準的預算本身就是法律文件,具有法律約束力,不能隨意變更。“要深化財政體制改革,按照中央政府與地方政府的事權劃分,合理確定各級政府的收支范圍;科學核定地方財政收支數額,逐步實現比較規范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度;建立和健全分級預算制度,硬化各級預算約束。”[8]在進一步深化財稅體制改革的基礎上,規范轉移支付、稅收返還、過渡性收入、上級政府補貼等上級補助資金,盡可能對年初人代會批準的預算不變動,如遇特殊情況需調整年初預算,也要按法定程序報經人大批準,否則就是違法行為。

(五)它是一部績效預算                        

績效預算目的在于改革現行的預算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況。國外的預算績效評價主要圍繞經濟性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所謂的3E原則來進行,國內可以在借鑒的基礎上構建符合我國國情的預算績效評價體系。總之,績效預算編制方法可以對政府預算執行情況和取得的績效進行考核,確定政府預算資金安排是否妥當?使用是否正確?并判斷預算編制的有效性和合理性,逐步建立以目標管理為核心的預算績效管理機制。激活財政存量資金,控制和壓縮結余結轉資金規模,提高財政資金使用效率。減少一些不必要的盲目投資,重復建設,使納稅人的每一分錢都花在刀刃上,杜絕公共資金的浪費。



[1] 數據來源      何曄暉:《我國目前是五級人大代表總數270多萬人》 2013年全國兩會   http://www.news.qq.com//

[2] 寧波市選舉工作委員會:《關于寧波市第十四屆人民代表大會代表選舉工作情況的報告》  http://www.aspxb.tw//

[3] 數據來源于2003年寧波市人大常委會代表工委《寧波市人大代表履職情況統計》。

[4] 轉引自王淑杰:《政府預算的立法監督模式研究》,中國財政經濟出版社2008年版,第171頁。

[5]王淑杰:《政府預算的立法監督模式研究》,中國財政經濟出版社2008年版,第252頁。

[6] 同上,第252頁。

[7] 唐宋元:《地方人大預算監督制度創新的主要內容》  載《人大研究》2006年第9期。

[8] 任薇:《淺議我國財政分權體制存在的問題及制度的完善》,《湖南商學院學報》2007年第6期,第87頁。

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