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監督工作

關于人大對法院個案監督的探索與思考

信息來源:鄞州區人民法院 發布日期:2014-09-26 作者:蘇家成 閱讀次數:

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習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會、全國政法工作電視電話會議上,先后兩次提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。”但是提到“每一個”,很多人都會面露難色,對于人大來說,如何開展司法監督,才能既不越權,又不失職?個案監督是人大司法監督中的一種創新,自80年代初便被很多地方人大所熱衷,但其來頭不明,缺乏明確嚴格的法律依據,法學理論界爭論頗多。在實踐中,人大對法院的監督,如不涉及個案,又好像太空洞,缺乏抓手,那么如何看待個案監督,其合理性如何,未來又將如何發展,本文將選取司法監督中人大對法院的監督展開論述。

一、個案監督的基本概念與外延

(一)個案監督的含義

個案監督并不是一個嚴格的法律用語,在憲法和法律文本中從未被使用過,多出現于一些學者的論著和有關國家機關的文件中。對于它的含義,也是仁者見仁,智者見智,主要有以下三種:

第一、個案監督是近年來地方人大及其常委會在實踐中創造的一種監督形式,是指地方各級人大及其常委會、人大常委會組成人員及人大代表對某一具體案件的監督,即對某一具體案件在偵查、起訴、審判及結案后的全方位監督。[1]

第二、個案監督是人大及其常委會或其授權的專門機構根據憲法和法律賦予的權力,為維護司法公正,保證憲法和法律的正確實施,接受人民群眾、社會團體、當事人及媒體的申訴啟動監督程序,并由此而啟動司法機關內部的審判監督程序,由司法機關自身對可能存在錯誤判決的案件進行審查、糾正的一種法定程序。[2]

第三、個案監督是指地方人大或其內設機構對通過各種途徑獲取的有重大社會影響的、在程序上或實體上被認為有錯誤的各類案件,按照不同的程序和方式進行干預,以糾正違法的活動。[3]

第一種定義從監督范圍上來看是很廣,但其實是對個案監督最狹隘的理解,不僅影響了司法審判的獨立性,在實踐中也無可行性。第二種理解,其監督的范圍僅限于法院已生效并確有錯誤的判決與裁定,這與人大的司法監督目的相矛盾,也與審判監督程序基本重合。第三種則側重于對程序和標準進行界定,在實際中較為多見。筆者傾向于第三種定義,其較為符合個案監督的本意,同時,個案監督主要是人大對法院的監督。

(二)個案監督的內容

從監督的內容上看,地方人大對于法院的監督分為法律監督和工作監督,主要審查法院是否正確行使審判權、有無濫用職權等。法律監督是指對法規、規章和其他規范性文件進行備案審查和執法檢查,發現有文件同憲法和法律想抵觸的,依法予以撤銷或責令指定機關予以糾正。

工作監督是指對法院在工作過程中是否依法辦事,依法審判,切實維護人民的利益進行監督。由于我國社會主義市場經濟的法律體系剛剛建立起來,因此我國的法院工作離不開政策的指導和調整。這些政策正確與否,貫徹落實的情況如何,都需要人大進行監督。因此,單用法律監督是概括不了工作監督的內容。此外,法院在進行司法裁判的過程中,擁有一定的自由裁量權,自由裁量權運用得適當與否,直接關系到司法公正和公民的切身利益,故自由裁量權也是人大司法監督的主要部分。

(三)個案監督的方式

實踐中個案監督的做法,各地不盡相同,但一般包括以下四個步驟:第一、受理個案。這主要來自當事人或者受害人的申訴、控告信訪案件,執法檢查過程中發現的違法案件等。第二、調查案情。人大受理案件后,一般不直接進行調查,而是移送法院自行處理,重點案件要求法院在一定期限內上報處理結果。但在法院處理后仍然存在違法情形時,則可以由人大常委會的工作機構或者專門委員會直接進行調查。第三、提出建議。人大常委會就案件存在的違法情況,采用書面發函或者監督建議書等方式,督促法院對違法情況進行處理。第四、實施監督。若法院不予理睬或者處理結果違法,人大常委會則可開展對該案件審理情況的工作評議或提出相關質詢等監督活動。

二、個案監督的產生背景及原因

地方人大對于法院的具體案件實施監督,是在20世紀80年代后發展起來的。在實踐中為表述方便,通常被各級人大及其常委會簡稱為“個案監督”。一些地方人大常委會為了擺脫“橡皮圖章”的監督疲軟狀況,在處理群眾來信來訪的工作中加強了對個案的監督,故而逐步發展起來。司法機關所面臨的的司法公信力、權威性的缺失也是個案監督得以產生和發展的另一原因。最早對其進行地方立法的,是198711月遼寧省制定的《遼寧省地方各級人大常委會監督司法工作的暫行規定》。隨后,各地方人大常委會相繼制定了類似的地方性法規或其它規范性文件。

個案監督成為地方人大比較熱衷的一種監督司法的方式,究其原因主要還是憲法和法律規定的監督方式無法滿足地方人大實際工作的需要。我國憲法和法律對于人大司法監督的方式做了明確規定,主要包括:一般監督、人事任免、憲法實施監督、詢問和質詢、特定問題調查和決定、特赦、逮捕或審判人大代表,但上述監督方式能否正常發揮其監督作用分析如下:

一是關于一般監督。年度工作報告是法院對人大負責的重要途徑,聽取和審議工作報告的確能在一定程度上促進司法工作,比如在九屆全國人大一次會議和二次會議上,人大代表們紛紛就陳希同貪污腐敗案的調查方式和司法機關的腐敗與不公正等表示不滿,“兩高”的工作報告都是勉強過半,這極大地刺激了最高人民法院司法改革的進程。[4]此外,遼寧省沈陽市、青海省共和縣等地都出現了司法機關工作報告未獲通過的情形,這顯示了人大作用的增強。[5]但實際上,工作報告內容多是對以往工作情況的總結和對未來工作的全面規劃,僅因為某些因素就否決整個報告未免有失偏頗,也并沒有太大的實際意義,更重要的是對法院具體案件的審理亦無明顯督促作用。

二是關于人事任免。依據憲法,地方人大完全可以罷免不稱職的法官,但現實中,人事任免權作為一項重要權力一般被控制在同級黨委或黨的組織部門手里,地方人大對于人事的任免并沒有完全的自主權。

三是關于詢問和質詢。發揮質詢權的效果有兩個前提,一是擁有人事任免權,對質詢中表現不合格的官員有震懾力,二是要求被質詢者權責相當。而這在中國這兩個條件都不具備,人事任免權主要由黨委掌握,而且接受質詢的是院長,而不是具體承辦案件的法官,不符合權責相當的要求。此外,部分案件是審判人員迫于外部壓力而判決的,由審判人員完全承擔責任顯然不恰當。

四是關于憲法實施監督、特赦、逮捕或審判,這些只能在特定情況下適用,不能作為經常使用的監督手段,在個案監督中也不能起到提高司法監督的實質效果。

正式由于上述手段在地方人大的日常工作中,開展的并不順利,才使得地方人大轉而熱衷于個案監督。

三、個案監督的合理性分析

盡管個案監督成為各地方人大司法監督的主要方式,并且仍在進行探索,但其始終未能在我國的法律體系中找到合適的地位,關于它的合法性爭論也越演越烈。

(一)個案監督存在的哲學基礎

用馬克思主義哲學的話說,個案監督是從人大特定的行為模式這個“必然”中所產生的“偶然”現象。司法公正是體現在具體案件上的集合,如果評價司法是否公正,是不可能脫離具體案件的。這是哲學上的一般與個體的關系,誰都無法抽象地談論一般,因“一般”這個概念是建立在歸納每一個“個體”特征基礎之上的集合。完全脫離對個案的觀察,只絕對地關注抽象、一般的司法公正,其所能達到的監督效果,是絕對令人懷疑的。很難想象在發生聶樹斌、佘祥林等案件時,其地方人大可以“忽略”這些典型案件,而抽象、單純地評價公平與正義。因此,研究“一般”不能脫離個體,進行司法監督,同樣也離不開“個案”。

(二)個案監督與法院獨立審判的關系

關于個案監督的合法性,國內存在兩種不同的意見,其爭論的焦點在于地方人大在對法院的監督過程中,是否對法院獨立行使審判權的原則構成了威脅或者侵犯,是否破壞了國家權力的分工,是否削弱了法院的權威性。筆者認為,雖然我國法律明確規定了人民法院依法獨立行使審判權,但該審判權是相對的,而不是絕對的。法院必須接受人大的監督,但是前提是人大不能介入和處理具體案件。

人大代表作為人大、人大常委的組成人員,在視察時,可以向法院提出建議、批評和意見,但也不能干涉案件的審理。由于人大常委會的成員中接受過良好的法律知識教育的專業性人才較少,很難避免其憑借道德觀念和個人經驗來監督法院的工作,造成超越兩審終審制的局面,使得案件無休止地重復處理等情況發生。因此,個案監督在現實的運行過程中,確實存在著違背法院獨立行使審判權原則的情況,無疑這打破了《憲法》在人大監督與依法獨立行使審判權之間所構建的權力平衡,其本質是代替法院行使審判權。例如2003年河南洛陽的“種子案”。河南省大人在對洛陽市人大的答復中,直接要求糾正洛陽市中院的違法行為,并對直接負責人員和主管領導作出處理。此案一出,引發了社會各界的廣泛關注,造成不好的社會影響。人大對法院的監督為工作監督,而非具體案件的監督,即使洛陽市中院的判決有誤,也應當按照審判監督程序糾正,河南省人大常委會的文件顯然已直接干涉了法院的獨立審判,其實質是人大代為行使了審判權。但我們也必須清醒的認識到,錯誤的個案監督畢竟是少數,更多的事例依然堅守著地方人大司法監督的法律界限,沒有干預法院獨立行使審判權,不僅如此,它還為地方人大如何開展對法院的監督提供了很好的思維角度。

(三)個案監督在實踐中的利弊分析

黑格爾曾說過“存在即合理。”個案監督得以產生和發展,便說明其有著合理的部分,盡管有人質疑它威脅了法院獨立審判的職能,但他依然被很多地方人大經常使用,只要方法正確,人大不會也沒有影響法院的獨立審判,而是為法院的審判工作保駕護航。有學者還認為個案監督,符合憲政精神,代表了我國的憲政體制特色。“個案監督”并不是“個案審判”,否認其存在的學者是僅看到了,個案監督中錯誤行使監督權的人大,而忽視了整體。只要人大正確行使其權利,將其作為“類案監督”,通過個案發現問題,歸納總結為某類案件,為法院的審判工作提出可行性建議,就會進一步提高法院的司法公信力,創造更好的法治環境。

個案監督發展至今,在實踐中,同樣出現了很多問題。一方面,個案監督治標不治本,它僅對事沒有對人,與西方發達國家的司法監督的主體是法官不同。在西方國家,如果法官徇私舞弊、濫用職權,可由代議機關進行彈劾或罷免。著名學者賀衛方、江平均建議我國可在此方面仿效西方國家的方式,但是,該理論與我國國情不符,完全照搬外國的理論,很可能會使其在我國水土不服,因我國人大沒有獨立的人事任免權。即便是進行了相應的規定,也只是形同虛設,沒有實際意義。正如盡管《監督法》規定了人大有質詢法院的權利,但是在實際中,很少實際使用過該項。另一方面,由于個案監督沒有明確規定,故在實踐操作中容易產生自由度過大、監督形式過多的問題。對于具體案件交辦過程,有當面的,有口頭的,有電話的,有批示的等等。交辦結果要求也各不相同,有的要求當面報告結果,有的要求電話報告結果,有的要求書面報告,甚至同一個案件,不同領導交辦要求又不同。這不僅為法官的審判工作帶來了困難,也削弱了地方人大司法監督的權威性。

四、提升個案監督工作實效的建議

個案監督作為司法監督中的新生事物,存在爭議是因為它在實踐操作中還有很多需要完善和規范的地方,故對于在實踐操作中,如何把握好“度”,提出以下幾點建議供思考。

(一)明確監督原則

1.事后監督原則

事后監督是指對于法院正在審理的案件,從案件受理開始直至案件終審判決結束,這一過程都不得參與監督。因我國對案件的監督既有司法機關的內部監督機制,也有法院系統內部的監督和人民檢察院的監督。人大只能在上述監督無法發揮作用的時候發揮作用,當然除非案件法律程序嚴重違法。程序公正是司法公正的前提和保障,不及時提出會浪費審判資源,造成當事人情緒激化,不利于維護社會穩定。人大的監督是對錯案和違法行為的監督,同時也是為了創造更加良好的法治環境,如果提前介入,可能會增加辦案人員的思想負擔,不利于司法獨立。

2.集體行使職權原則

《監督法》第四條規定:“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則,集體行使監督職權。”故對個案的監督必須由地方人大及其常委會的全體人員,集體進行討論,按照少數服從多數的原則進行投票。不能將人民代表大會與人大代表個人混為一談,人大代表集體行使的監督權,不能演變成為人大代表個人的監督權。通過個案監督,雖不能干涉個案的處理,但是涉及到審判機關有違反法律程序、濫用職權的問題,應及時向法院提出,通過正常程序予以處理。此外,更加應當避免人大代表對涉及到切身利益的案件提出調查、質詢,避免通過濫用司法監督的方式來滿足私利,影響案件的公正審理。

3.不直接處理案件原則

司法審判工作的專業性和操作性都較強,地方人大的工作人員很少受到過法律知識和審判專項業務培訓,對于具體的司法操作不熟悉,且即便是接受過專項培訓的人也不能代替法院處理案件,勢必造成侵犯獨立性審判權的后果。因此,地方人大對法院的監督,必須堅持地方人大“只管重大原則問題,不管具體事務,只作決定,不具體執行,把具體事務、執行工作,交給‘一府兩院’依法去辦,這是一個界限。”[6]地方人大監督并非“就案督案”,而是通過對案件的監督,深化對人的監督,強化司法人員的述職,對司法人員的履職情況進行監督,督促司法機關建立案件質量評查、違法責任追究等制度。

(二)創新工作方式

在綜合運用法律規定的方式同時,還要積極探索人大個案監督的新途徑、新方法,擺脫“就案說案”的情形。

1.集體調閱案卷,其基本做法是由人大常委會組織部分市人大常委會組成人員和市人大代表組成閱卷小組,對法院已經審理生效的部分案件和人民群眾反映強烈的案件集體調閱案卷。集體調閱案件為人大的個案監督找到了新的切入點,也是“類案監督”的新方式,它可以通過對某一階段某一類型案件進行一次集體監督,了解和發現法院審理案件過程中存在的一些具有傾向性、典型性和普遍性的問題,并從機制和制度層面上去解決問題,進而督促司法機關完善內部監督制度,解決共性問題,促進嚴格執法、司法公正。

2.庭審視察,庭審視察并非單純地在法院旁聽庭審過程,而是組織法律知識較強和有一定議政能力的人大代表參與庭審,庭審對象是群眾反映較大的某類案件或有代表性的案件,同時對法院庭審情況進行測評、打分。此測評主要包括法官的儀表、法言法語、法庭規范、當事人滿意度等,這種方法在被不少地方實踐后取得了不錯的效果。對法庭庭審情況進行評審,不僅進一步規范了法官,也使人大的監督工作建立于更為扎實的實踐基礎。通過庭審視察,人大代表對審判活動的了解與認知深入到了一個前所未有的層面,突破了過去僅僅聽匯報、看材料的局限。以此為基礎,人大代表對法院、法官及審判活動的評價能力也會明顯提高,評價的角度與方式將更加恰當。

(三)加強溝通交流

人大和法院都應樹立“為法律而監督”的理念,其終極目的都是為了保障司法公正,創造更好的法治環境。加強業務上的溝通與交流,落實執法為民的司法理念,實現執法行為與司法監督的“雙贏”。一方面,人大作為監督方,應提高自己在法律方面的專業水平,適時地進行培訓,否則作為門外漢永遠無法發現問題,同時,綜合運用多種監督方式,加強與法院之間的溝通,不將上述溝通方式流于形式主義。另一方面,法院作為被監督方,應敞開大門,接受大人及群眾的監督,這也是“三個至上”原則的具體體現。王勝俊院長在2012年最高人民法院工作報告中明確,“自覺接受監督是人民法院正確履行職責、實現司法公正的重要保障。最高人民法院制定全面加強接受監督工作的意見,大力推進監督機制建設。自覺接受全國人大及其常委會監督,認真負責地做好年度工作報告和專項報告,堅決貫徹人大決議及常委會審議意見。”[7]

通過個案監督,通過與法院之間的溝通交流,人大更要立足于營造良好的法治環境,加大對普通老百姓的普法力度,提高全民的法律意識。在與法院的交流中,不僅要指出問題,更切實地協助法院解決問題,辦公經費問題、調解執行難問題、纏訪纏訴問題等。人大的信訪部門與法院的信訪部門,在許多涉法涉訴問題上都存在共同點,如何化解當事人纏訴纏訪,如何真正的解決當事人的困難,是人大與法院之間共同的話題。

總的來說,追求司法公正必須從個案做起,所謂個案監督的爭論無需停止,而人大也無需停止前進步伐。雖不搞個案監督,但要從了解個案入手了解個案,但圍而不打,不干預司法獨立。在此基礎上,從整體上、源頭上、完善司法制度上推動解決共性問題,再回頭從個案入手了解解決實效,如此循環往復,推動司法公正螺旋上升,善用巧勁,創造更好的法治環境。



[1]謝寶富,仵天瑞:“人大個案監督的現狀及主要論爭述評”,載《深圳大學學報》(人文科學版),2003年第3期。

[2]劉旺洪:“論人大對司法的個案監督”,載《南京師大學報》(社會科學版),2002年第4期。

[3] [3]蔡定劍:“人大個案監督的基本情況”,載《人大研究》,2004年第3期。

[4]新加坡)唐亮,《漸進·民主——變革中的中國政治》,八方文化企業公司出版社出版2004年版,第264頁至266頁。

[5]周永坤、朱應平:“否決一府兩院報告是喜是憂”,載《法學》,2001年第5期。

[6]李飛主編:《中華人民共和國各級人民代表大會常委會監督法釋義》,法律出版社2008 年出版, 23 頁。

[7]王勝俊:最高人民法院工作報告(第十一屆全國人民代表大會第五次會議)》,http://www.court.gov.cn/qwfb/gzbg/201204/t20120413_175925.htm,于2013年5月11日訪問。

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