三肖中特天空彩天下彩

監督工作

強化人大對司法權監督的思考

信息來源:奉化市人民法院課題組 發布日期:2014-09-26 作者: 閱讀次數:

【文字 】【關閉窗口】保護視力色:

社會公平正義是人類社會共同的向往和追求,是社會主義法治的價值追求。司法是保護公民權利、實現社會正義的最后屏障。司法機關及其法官、檢察官掌握著國家審判權、檢察權,要防止其濫用權力,就必須對司法權進行有效的監督制約。當司法權沒有受到足夠的監督制約時,司法腐敗便會成為必然趨勢。

人大作為國家權力機關,對由其產生的國家司法機關(人民法院和人民檢察院)的監督是其憲法地位的一項重要權力。人大及其常委會依法行使司法監督權是保障司法機關公正司法的客觀需要。人大監督司法權的實質,是按照憲法和法律賦予的職權,對國家司法權進行制約,以保證司法機關按照人民的意志和需要運轉。200811月,中央政法委提出的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》,已經中央政治局會議原則同意下發貫徹執行。按照黨中央的要求,新一輪的司法改革要以加強權力監督制約為重點。[1]強化國家權力機關對審判權、檢察權的監督,是加強對司法權監督制約的重要途徑。

一、人大監督是最高法律效力的監督

國家權力機關的監督是各級人民代表大會及其常務委員會為全面保證國家法律的有效實施,通過法定程序,對由它產生的國家機關實施法律的監督。在我國政治、經濟和社會生活中有各種形式的監督,但人大監督不同于黨的紀檢監督、政府的行政監督、司法機關的法律監督和政協的民主監督,它是國家最高層次、具有最高法律效力的監督。人大監督的特點表現在:

(一)監督對象的廣泛性

人大的法律監督,從對象上,包括立法、司法、行政機關;從客體上,包括了三機關的人事、財政、立法、執法活動。在我國,沒有任何其他機關能夠像人大一樣同時擁有監督全部國家機關重要活動的權力。人大作為國家權力機關,不僅制定法律,而且還要產生執法的國家機關;不僅監督法律的實施,而且監督執法機關的工作;不僅決定國家或地方社會生活中的各種重大問題,而且通過監督來保證其決定的貫徹落實。正是在這種廣泛的全面的最具有普遍性的監控之下,人民代表大會將國家和社會生活的重要方面、重要領域全部納入其監督的范圍之中,其能力所及范圍是其他監督形式難以達到的。

(二)監督層次的至上性

    在我國的政治、經濟、文化和社會生活中,有各種形式的監督。但只有人大及其常委會的監督,是代表國家和人民的具有最高法律效力的監督。我國國家權力是統一的,不可分割的。我國國家機關的監督包括國家權力機關的監督、行政機關的監督和司法機關的監督(檢察機關的監督和審判機關的監督)。人大監督同其他國家監督形式之間不是平行關系,而是授權與被授權機關的關系。國家機關體系內一切其他層次的監督都必須向它負責,并接受它的監督和制約。人大通過法律來規定行政監督、司法監督的范圍、形式等內容,并對行政監督和司法監督系統執行憲法、法律授權的情況進行監督。因而,人大監督是最高層次的國家監督形式。

(三)監督方式的間接性

    人大的監督權側重于對監督對象起威懾、督促、指導作用,主要是通過間接手段來達到監督目的,一般不直接去糾正、處理違法行為。人大監督的間接性主要表現在以下監督形式上:評介性,人大在聽取“一府兩院”的工作報告,或對它們進行質詢時,通常只發表一些評介性意見,從而為“一府兩院”修正錯誤提供“參數”;通告性,通告有關機關其行為違反了法律,警告它們不要再干下去;批評性,對有關機關的違法行為提出批評性意見,要求自行糾正其違法行為;督促性,要求有關機關改變或撤銷違反法律的法規、決定、命令或判決。[2]人大對司法機關監督時,這種間接性更加突出。人大對那些即使明顯違法的判決裁定,也不能直接宣布其無效,而只能督促司法機關依法辦案,糾正錯誤,或者對他們提起質詢。提出質詢,也是為了進一步施加壓力,促使司法機關糾正錯誤。人大最嚴厲的監督方式是罷免或撤職,而罷免或撤職都僅僅是促使司法機關依法辦案的手段。

二、人大監督司法權的現狀和“錯位”

人大監督“錯位”表現為監督職權的“越位”和監督職能的“缺位”。職權“越位”是指人大超越憲法和法律所賦予的監督權對法院進行監督,出現人大監督與其它監督“撞車”現象,突出體現在兩方面。一是人大監督與黨的領導重疊。實踐中,人大往往在聽取審議法院工作報告等監督過程中或多或少地過問法院貫徹落實上述黨的政策、方針情況,替代黨行使對法院工作的領導與監督,這種越權監督損害了黨在政治生活中的權威。二是人大監督干擾了上級法院和檢察院的監督。人大監督“缺位”是指對于憲法、法律規定的監督職責,人大監督不力或者根本沒有實施監督。無論是“越位”監督還是監督的“缺位”,均反映出當前人大監督思路不明,監督的著力點不準,與黨、檢察院、上級法院的監督權力界限劃分不清,不能形成統一、高效、協調的合力機制。這種現狀降低了監督實效,限制了具有中國特色社會主義政治體制優越性的有效發揮,損害了人大及其常委會在國家機關權力監督體系中的地位。監督越位,形成多頭監督、多次監督,在一定程度上成為法院的負擔,而監督“缺位”則成為審判權健康運行的隱患。盡管近年來人大對司法權的監督有所加強,但總體而言,人大對司法權的監督仍不盡如人意。目前,人大監督的缺陷主要表現在:

(一)人大對法院的工作監督仍然有些“粗獷”。十屆全國人大以來,國家權力機關對司法機關的監督有所加強。除一年一度審議“兩高”工作報告以外,從2004年起,全國人大常委會每年都聽取“兩高”的專項工作報告。[3]目前人大主要通過聽取和審議法院的年度工作報告和專項報告的方式開展監督,工作報告涉及到法院工作的方方面面,人大僅從區區幾千字的報告中很難發現法院工作中存在的深層次問題。從審議結果看,人大報告存在通過與不通過兩種情形。通過的人大決議往往非常籠統,甚至千篇一律,與繁雜的法院工作相比缺乏針對性。聽取和審議法院專項工作報告是監督法的亮點,近年來這種監督方式逐漸成為人大常委會開展監督的重要方式之一,但同樣由于沒有規定人大常委會對專項報告不滿意時的處理程序,專項報告也容易流于形式。

(二)人大對司法監督缺乏專業性支持,監督力量薄弱。司法是一項專業性、實踐性極強的工作,人大要對其進行監督,尤其是還要涉法信訪案件,分析原因,尋找司法體制和司法政策上的薄弱點,這就要求監督者必須具備相應的法律知識、豐富的司法實踐經驗和深厚的政治資歷,這樣才能監督得準、監督得下、監督得成。但實踐中,有的地方人大法律專業人員相對較欠缺,即便有,司法實踐經驗也不夠豐富或政治資歷不夠,缺乏監督心理優勢,思想顧慮較多,力度不夠,效果不明顯。

(三)監督剛性不足,監督權虛置。現行憲法實施以來,人大及其常委會的一些監督權長期處在“休眠”狀態。如“質詢權”是人大監督權中的一項“核心權力”,它比一般監督更具有針對性和剛性。但至今為止,全國人大常委會沒有提出過一例質詢案。就全國而言,一年公開報道的質詢案不過10件左右。據《人民代表報》一項問卷調查顯示,約83.1%的代表未曾使用過質詢權。有專家估算,30年來有不少于80%的地方各級人大或常委會沒有發生過一起質詢案。這與我國4萬多個各級人大、320多萬名各級人大代表數量相比,顯得有些不協調。[4]又如特定問題調查,是國家權力機關行使監督權的一種重要措施。但是,在實踐中,自1954年第一屆全國人大第一次會議召開以來,全國人大及其常委會從未組織過特定問題調查委員會。有的同志認為,“這并不是全國人大及其常委會放棄行使組織特定問題調查委員會的職權,而是因為一直未出現有必要組織特定問題調查委員會的情形”[5]。筆者認為,這種觀點是難以成立的。應該說,我國曾多次出現需要人大及其常委會組織特定問題調查委員會的情形。特別是改革開放以來,這種情形更是多次出現,法律界人士也曾呼吁全國人大對某些事件組成特定問題調查委員會,但全國人大常委會從未作出過積極回應。

(四)被監督者法律責任不明,監督權威缺失。從監督的視角看,如果司法機關的工作報告沒有被人大通過,司法機關必須承擔相應的法律責任。但《監督法》沒有專章規定法律責任,現行法律對司法機關責任的性質、責任的具體內涵以及具體承擔責任的司法人員等都沒有規定。人大質詢是一種具有強制性的監督方式,質詢案一般是因重大問題提起的,人大提出質詢后,被質詢人負有在法定期限內作出答復的義務,如果代表或常委會組成人員對質詢案的答復不滿意,質詢案的答復表決沒有獲得通過,除了再作答復之外,受質詢機關的主要責任人應當承擔被罷免、撤職等法律后果。但《監督法》沒有對質詢的法律后果作出規定,這就削弱了質詢的強制性和法律效力。特定問題調查也存在類似的問題。

(五)某些司法機關和司法人員以司法獨立原則抵制人大監督。人大司法監督目的是借助涉法信訪案件發現司法運行中存在的問題,提出意見和建議,促進司法機制的完善和法官、檢察官素質的提高。該目的決定了人大在進行司法監督時,仍是以尊重司法獨立為前提,而不是超越現有司法體制,成為法院之上的“法院”。由于其不太了解人大及其常委會的法律地位、性質、作用及職權,因而對人大的司法監督產生一些錯誤認識,認為人大的司法監督是對司法權獨立的干涉;認為接受監督是“一把手”的事,與一般辦案人員無關,對人大的監督有抵觸情緒,從而缺乏接受監督的自覺性和主動性。

三、以個案為切入點是人大監督司法權的重要途徑

關于人大的個案監督問題,我國理論和實踐中長期存在爭論。全國人大及其常委會對個案監督的認識也有個變化的過程。1989年,七屆全國人大常委會工作報告指出:“人大在監督法院、檢察院的工作時,不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見,可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦。人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見,可以聽取法院、檢察院的匯報,也可以依法組織調查,如確屬錯案,可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。”從以上表述可以看到,權力機關原則上是不贊成個案監督的。步入90年代后,全國人大常委會有關領導的講話中,逐漸對個案監督加以肯定。而之所以會有這樣的變化,重要原因之一是:從八屆全國人大開始,每年全國人大開會時,代表們對“兩高”工作報告的贊成票逐年降低,到九屆人大一次會議的時候,最高法院工作報告獲2/3贊成票,而最高檢察院工作報告剛過1/2贊成票。[6]1999年,為了加強及規范個案監督,全國人大內務司法委員會向全國人大常委會提交了《關于對審判、檢察工作中重大違法案件實施監督的決定》的議案。但“兩高”對“個案監督”表達了強烈的不同意見,該議案經19998月和10月由人大常委會進行兩次審議后,司法監督的草案最終被擱置。這也是全國人大常委會根據《立法法》的規定,第一次將一個法律議案變成廢案(《立法法》第39條規定:“列入常務委員會會議審議的法律案,因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的,或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的,由委員長會議向常務委員會報告,該法律案終止審議)。20048月,十屆全國人大常委會審議的《監督法草案》第58條第2款曾規定:“人民代表大會專門委員會可以決定將有關案件向有關審判、檢察機關初步詢問核實。專門委員會認為必要時,可以提請人民代表大會常務委員會委員長會議或者主任會議決定,將有關案件交審判、檢察機關處理,并要求報告辦理結果;專門委員會研究后對辦理結果不滿意的,可以向委員長會議或者主任會議報告情況,并提出處理建議。”該草案對個案監督作出了肯定性的規定。但在審議中,對此爭議仍然很大。所以,監督法草案三次審議稿中刪去了關于個案監督的規定,20068月通過的《監督法》文本中,也再沒有出現個案監督的內容。

筆者認為,《監督法》沒有規定個案監督并不意味著國家權力機關完全否定個案監督,根據《監督法》的規定也難以得出個案監督是違法的結論,立法機關否定的是背離人大監督特點的個案監督方式。國家權力機關對司法權的監督完全可以從個案入手,一概否定人大監督可以涉及具體案件,既不符合人大監督的原理,也不符合監督實際。如果說人大及其常委會只能立足于更高層次的全局性的監督或只能進行抽象的、宏觀的、形式上的監督,而不能涉及具體案件,一旦涉及具體案件就是干涉司法權,影響司法獨立,這恰恰是對人大監督的誤解。憲法保障司法機關獨立行使職權,但并不排除國家權力機關(甚至包括一般的社會主體)對其進行必要的“干預”,關鍵是要看國家權力機關“干預”的程序和內容是否合法。何況我國現行法律還專門規定了人大常委會的一些具體的個案監督權。如對人大代表采取強制措施的許可權、特定情形下的延長羈押期限權等。司法獨立應以嚴密的司法監督制約機制為前提。沒有監督制約的司法權,只會讓獨立成為腐敗和徇私枉法的借口。司法機關基本活動方式是辦理案件,因此,人大及其常委會只有加強案件監督,才能從根本上加強對司法機關的監督。

四、完善人大對司法權監督的思考

    長期以來,人大及其常委會對司法權的監督地位、監督功能發揮得不夠。如果人大對司法的監督權長期處于虛置狀態,必將嚴重損害人大監督的權威性。為了切實解決人大監督權不想用、不敢用、不會用、不好用的問題,不斷提升人大對司法權的實際監督水平,筆者認為,應從以下幾個方面完善人大監督:

(一)人大監督要與司法機關內部監督、檢察院法律監督、黨政紀監督、輿論監督、社會監督相結合。

對權力的監督是一個深奧的課題,也是一項艱巨的工作,單憑人大一己之力,無法滿足對權力監督的需要,人大監督作為一種外部監督,無法對司法權力運行的每一個環節、每一個行為都及時監督到位,關鍵是要形成一種監督的氛圍,讓司法權在運行過程中有所忌憚,不超越法律的框架。要形成這種監督氛圍,人大監督必須和司法機關內部的監督、檢察院法律監督、紀檢監察部門的紀律監督、新聞輿論監督、社會公眾的監督等各種監督形式互相結合,特別要注重啟動司法機關內部的監督和檢察院的法律監督來達到人大司法監督的目的,只有將這些監督方式綜合加以運用,從各自的特點出發,進行優勢互補,形成整體監督合力,才能布下監督法網,讓權力得以合法運用,創造一個清明的政治環境,促進我國社會主義民主法治化進程。

(二)建立專門的人大監督機構和人大監督員制度

關于是否要建立專門的人大監督機構,上世紀80年代以來就存在爭議。有人認為,在國家權力機關,“試圖通過設立一個專門的監督機構來承擔法律監督和工作監督的所有職能的方案有其難以克服的缺陷”[7]。筆者認為,為了加強人大監督,有必要在人大常委會下設立專門的監督機構,配備專門的監督人員。人大的職權包括立法權、決定權、任免權、監督權。從國家憲政的角度講,這四權可概括成兩方面的權力:一是代表人民行使議決權,包括立法權、決定權、任免權,這體現了國家權力的性質和來源。二是監督權,這體現了人民對國家權力的規范和制約。人大及其常委會監督權的實現,離不開立法權、決定權和任免權的行使。而其他三權的實現則常常以行使監督權作為前提和條件。同時,提高監督人員的法律專業素質和司法實踐經驗是相當必要的。督人者必先自明,尤其對專業性、程序性、實踐性都極強的司法工作進行監督,監督者必須熟知法律,具有豐富的司法實踐經驗,才能從紛繁復雜的案件中,發現司法運行的問題,實現人大司法監督的目的,這就對監督人員的素質提出了很高的要求。要達到這一要求,一是要自強素質,人大內務司法工作人員必須具備相應的法律專業知識,同時要不斷的加強政治理論和新的專業知識的學習、培訓;二是要加強人大工作人員和司法工作人員的崗位交流,經過司法實踐和工作熏陶,提高司法監督人員的司法實踐經驗,同時通過換位思考,也加強司法工作人員的人大意識,有助于人大司法監督的開展;三是可以借助外部力量加強人大司法監督的專業性,要通過聘請知名律師等法律專業人員組成專家咨詢小組,通過審查批準一批具有相應專業特長的公民擔任人民檢察院、人民監督員,為人大司法監督工作提供專業技術支持。

(三)不斷完善監督立法,進一步推進人大監督權的法制化

人大監督權的有效行使,離不開法律規范的進一步完善。我國憲法特別是《監督法》對人大常委會的監督作了專門規定,但從總體上看,這些監督權的具體落實還缺乏明確的、可操作的規定。因此,如何規范人大監督行為需要嚴密的制度設計。

1.修訂憲法,解決法律沖突。我國1982年《憲法》第73條規定:“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間,全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間,有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”這表明,1982年憲法明確質詢對象,僅限于國務院及各部委。1987年,《全國人大常委會議事規則》將“兩高”納入常委會質詢的范圍內。1992年,《代表法》頒布,全國人大代表質詢的對象從“國務院及其各部門”延伸到了“兩高”。《地方組織法》第28條、《監督法》第35條都規定縣級以上人大代表、常委會組成人員可以提出對“兩院”的質詢案。因此,有必要修訂憲法中有關質詢對象范圍的規定,將質詢范圍擴大到最高人民法院和最高人民檢察院,使憲法和有關法律對質詢制度的規定協調一致。

2.明確質詢權行使的范圍。從我國《監督法》第35條規定看,除了對提出質詢案的主體、提起質詢案的人數以及必須以書面形式提出質詢案外,其他方面并無特別的限制。但由于《監督法》對質詢權行使的范圍沒有具體規定,導致在實踐中被人為地提高質詢案的條件。這種做法是違背《監督法》立法精神的。審判、檢察工作中的重大失誤和司法工作人員失職、瀆職、徇私枉法問題,常務委員會在執法檢查或者調研中發現的突出問題和人民群眾反映強烈的其他司法不公等問題,都可以成為人大常委會質詢的范圍。

3.明確特定問題范圍,擴大提議組織特定問題調查委員會的主體。鑒于對特定問題的范圍過于原則的缺陷,建議通過概括加列舉的方式,對特定問題的范圍作出較為具體的規定。同時,擴大提議組織特定問題調查委員會的主體,如將《監督法》第40條規定的“五分之一以上常務委員會組成人員書面聯名,可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會”,修改為“十分之一以上常務委員會組成人員書面聯名,可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會”。同時增加規定:人大代表或者國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民,認為應當組成特定問題調查委員會的,可以向縣級以上人大常委會書面提出建議,由常委會工作機構進行研究,必要時,送有關專門委員會進行審查、提出意見。

4.增設被監督者的法律責任。有監督、有責任,就要有責任追究。《監督法》沒有規定被監督者的法律責任是該法的主要缺陷之一。筆者認為,地方權力機關在制定《監督法》實施細則時,應當注意增加被監督者的法律責任的內容。

(四)進一步細化人大監督程序

沒有程序,就沒有真正的法治可言;沒有具體程序的保障,任何監督制度都不可能落實。有學者曾對《英、法、美、德、意、日六國議會議事規則》一書中所載的議事規則粗略作了統計:《英國平民院議事規則》21146條約4.5萬字;《英國貴族院議事規則》1884條約1.2萬字;《法國國民議院議事規則》41164條約4萬字;《法國參議院議事規則》19110條約3萬字;《美國眾議院議事規則》28119條約8萬字;《美國參議院議事規則》43條約3.5萬字;《德國聯邦議院議事規則》12128條約2.5萬字;《德國聯邦參議院議事規則》449條約8000字;《意大利代表議院議事規則》36154條約3.2萬字;《日本眾議院議事規則》21258條約2萬字。[8]這些規則,涉及到議事的主體、原則、方式、方法、步驟、時限,以及議事的過程、結果,此外還包括紀律、懲戒等內容。而我國現行的監督程序條款過于簡單、粗疏。《全國人民代表大會議事規則》只有546000多字。經2009424日十一屆全國人大常委會第8次會議修改的《全國人大常委會議事規則》,則只有363000多字。又如在我國《監督法》中,委員長會議和主任會議的地位至關重要,提出質詢案、組織特定問題調查委員會、提出撤職案等,都需要委員長會議或主任會議提出,或需要其審議等。這就要求委員長會議或主任會議有明確的議事規則和程序。只有規定嚴密的程序,才能使各級人大常委會充分行使監督權,同時又能有效防范監督權的濫用。

(五)人大監督要與司法機關內部監督、檢察院法律監督、黨政紀監督、輿論監督、社會監督相結合。

對權力的監督是一個深奧的課題,也是一項艱巨的工作,單憑人大一己之力,無法滿足對權力監督的需要,人大監督作為一種外部監督,無法對司法權力運行的每一個環節、每一個行為都及時監督到位,關鍵是要形成一種監督的氛圍,讓司法權在運行過程中有所忌憚,不超越法律的框架。要形成這種監督氛圍,人大監督必須和司法機關內部的監督、檢察院法律監督、紀檢監察部門的紀律監督、新聞輿論監督、社會公眾的監督等各種監督形式互相結合,特別要注重啟動司法機關內部的監督和檢察院的法律監督來達到人大司法監督的目的,只有將這些監督方式綜合加以運用,從各自的特點出發,進行優勢互補,形成整體監督合力,才能布下監督法網,讓權力得以合法運用,創造一個清明的政治環境,促進我國社會主義民主法治化進程。

參考文獻:

1.王其江:《新一輪司法體制改革指向》,載《望》2009年第1期。

2.蔡定劍:《中國人大制度》,社會科學文獻出版社1992年版,第305頁。

3.陳麗平:《提高監督水平增強監督實效———解讀全國人大常委會2010年監督工作計劃》,載《法制日報》2010777版。

4.田必耀:《質詢權走向常態的民主宣示》,載《人大研究》2010年第6期。

5.楊景宇主編:《監督法輔導講座》,中國民主法制出版社2006年版,第172173頁。

6.李鵬:《立法與監督:李鵬人大日記》(下卷),新華出版社2006年版,第487頁。

7.林伯海:《人民代表大會監督制度的分析與構建》,中國社會科學出版社2004年版,第335336頁。

8.王成棟:《人大議事規則更需規則》,http//www.chinapub-law.com/display.php?newsId=76



[1] 王其江:《新一輪司法體制改革指向》,載《望》2009 年第1 期。

[2] 蔡定劍:《中國人大制度》,社會科學文獻出版社 1992 年版,第 305 頁。

[3] 陳麗平:《提高監督水平增強監督實效———解讀全國人大常委會 2010 年監督工作計劃》,載《法制日報》2010 77 日第 7 版。

[4] 田必耀:《質詢權走向常態的民主宣示》,載《人大研究》2010年第 6 期。

[5] 楊景宇主編:《監督法輔導講座》,中國民主法制出版社2006年版,第 172173 頁。

[6] 李鵬:《立法與監督:李鵬人大日記》(下卷),新華出版社 2006年版,第 487 頁。

[7] 林伯海:《人民代表大會監督制度的分析與構建》,中國社會科學出版社 2004 年版,第 335336 頁。

[8] 王成棟:《人大議事規則更需規則》,http//www.chinapub-law.com/display.php?newsId=76

Produced By 大漢網絡 大漢版通發布系統 三肖中特天空彩天下彩 季娱手游网 北京时时开奖视频直播 经典单机斗地主免费版 时空猎人抽奖技巧稳赚不赔 汇晨彩票网站 专业手机ps软件哪个好 北京pk赛车走势图 博彩王彩票分析 二八杠有没有诀窍 腾讯分分彩官方网站是什么