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監督工作

執法檢查力刻法律剛性本色

信息來源:《中國人大》2014年第17期 發布日期:2014-09-24 作者:梁國棟 閱讀次數:

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  從無到有,從不規范到規范,回首過去近30 年,執法檢查已成為全國人大常委會開展監督工作的有效途徑和重要手段。它維護著法律的權威,督促行政、司法機關依法行權。如今,回看這一次次檢查,無不緊緊圍繞當時黨和國家中心工作以及群眾關心的熱點難點問題展開,無不深入基層,堅持走群眾路線。

  30 年的實踐和發展,也使執法檢查走上了法制化的軌道。在專業人士看來,在制度的保障下,剛性的執法檢查將伴隨著人民代表大會制度的不斷發展而更具影響力,成為一把更加鋒利的還原法律剛性本色的刻刀。

  執法檢查的雛形

  在上世紀80 年代中期,全國人大常委會的監督工作還僅停留在視察、聽取工作報告和匯報等方面。而這種局面,已不適應現實的需要。1984 年,“晉江假藥案”震驚全國。而在當年9 月份,藥品管理法剛剛通過,法律的權威受到了極大的傷害。而類似這樣有法不依、執法不嚴、違法不究的情況,頻頻出現在社會生活的一些領域。各界要求全國人大常委會加強監督工作的呼聲此起彼伏。“這幾年立法工作取得較大進展,制定了一批法律,但對監督法律的實施做得不夠,有法不依的現象不少,有的還很嚴重,全國人大常委會應把對法律實施的監督放在重要位置。”在1985 年3 月舉行的六屆全國人大常委會第十次會議上,委員們在討論全國人大常委會工作報告(稿)時紛紛表示,全國人大常委會不僅要立法,還要監督法律的實施。

在這次常委會會議期間,六屆全國人大常委會委員長彭真仔細聽取大家的意見,不時做著筆記。“大家提到,常委會對法律實施的監督不夠,這個意見很對。很多工作還處在健全的過程中,還需要進一步加強。”3 月21 日,在這次常委會會議的閉幕會上,彭真在講話中說,權力機關的監督有兩方面,一個是工作監督,一個就是法律監督。他指出,法律的監督主要的、根本的是監督憲法的實施。

  這是彭真就任六屆全國人大常委會委員長后第一次系統地闡述全國人大常委會的監督工作,也拉開了全國人大常委會對法律實施情況進行執法檢查的序幕。在一年之后的六屆全國人大四次會議上,常委會工作報告首次指出,要加強對憲法和法律實施的監督。也是在這一年,根據委員長會議的決定,全國人大教科文衛委、財經委會同國務院有關部門,就實施義務教育法的問題,分赴江蘇、湖南、四川等省進行調查,重點了解九年義務教育的規劃、存在的主要問題和采取的措施,提出要區別不同地區、不同情況,因地制宜、實事求是地制定義務教育法的規劃。其他專門委員會也分別對有關法律的實施情況進行了調查研究。這成為日后執法檢查的預演。

  “一定要把對法律執行情況的監督檢查同制定法律放在同等重要的地位”

  1988 年是農歷龍年。這一年是貫徹黨的十三大精神的開局之年,也是改革開放十周年。在這龍騰虎躍的年份里,舉國上下掀起了解放思想,加快改革開放步伐的新熱潮。這年3 月份,以萬里為委員長的七屆全國人大常委會登上了歷史舞臺。

  “ 監督憲法和法律的實施,是憲法賦予全國人大常委會的一項重要職權。”1988 年7 月1 日,七屆全國人大常委會第二次會議通過的《七屆全國人大常委會工作要點》明確指出,要在上屆常委會工作的基礎上,繼續改進和加強這項工作。這份七屆全國人大常委會的履職藍圖,首次將法律監督提升至了憲法層面,也向外界釋放出全國人大常委會要大力加強法律監督工作的信號。而此前召開的七屆全國人大一次會議決定增設內務司法委員會,旨在加強對司法工作的監督。

  經過此后四年的實踐和積累,執法檢查終于迎來了歷史性的突破。“去年我們就提出,一定要把對法律執行情況的監督檢查同制定法律放在同等重要的地位,對所有法律的實施情況,都要進行監督檢查,特別是要加強對憲法實施的監督檢查。”在1992 年2 月召開的七屆全國人大常委會第二十四次會議上,萬里在講話中說,各級人大要理直氣壯地把法律監督抓起來,我們的人大常委會會議,每次都要有一個到兩個法律執行情況的檢查匯報,把它列入議程,這要作為一項制度堅持下去。在許多研究中國民主法治的學者眼中,這是一個重要的突破,具有里程碑式的意義。

  在七屆全國人大常委會的最后一年任期內,常委會重點檢查全民所有制工業企業法、礦產資源法、行政訴訟法、關于加強社會治安綜合治理的決定等法律、決定的執行情況。檢查組深入工廠、車間、街道、農村與企業負責人、工人、農民、群眾、人大代表廣泛交流,詳細了解法律實施情況,分析法律實施中存在的問題,提出解決對策。“我們要采取檢查法律實施等有效措施,加強法律監督。”萬里還特別強調,各報紙對執法檢查要大張旗鼓地進行宣傳,通過宣傳,增強各級黨政部門和各個方面的執法觀念。

  從實踐摸索到制度跟進

  摸著石頭過河的同時,全國人大常委會也加快了研究制定執法檢查程序方面的法律的步伐。

  1986 年9 月,在彭真的布置下,六屆全國人大常委會副委員長陳丕顯和黃華分別率隊到一些省、市調研,并收集整理了一些外國議會實行監督的材料。在此基礎上,他們于1987 年11 月提出了《關于加強全國人大及其常委會監督工作的幾點意見和建議》,其中明確了監督憲法和法律實施的內容。

  五個月之后的1988 年3 月,陳丕顯代表全國人大常委會向七屆全國人大一次會議作報告,正式提出制定“監督工作條例”的任務。萬里積極回應說,要研究和制定進行監督的具體辦法和程序,明確監督的內容和方式,使監督工作走向制度化、法律化。四年之后的1992 年,全國人大常委會辦公廳作出了《關于全國人大常委會、各專門委員會執法檢查工作安排的意見》。

  1993 年,八屆全國人大常委會接過了努力實現執法監督制度化的擔子。根據多年來開展執法檢查工作的情況,這年9月2 日,八屆全國人大常委會第三次會議通過了《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》,內容涉及執法檢查題目的選擇、檢查的內容、檢查的計劃、檢查組的組建、檢查的形式、檢查報告的編寫、檢查報告的審議以及相關部門的整改等十一個方面。“目的就是為使執法檢查工作進一步規范化、程序化、制度化,更富有成效。”在通過之時,八屆全國人大常委會委員長喬石指出,人大及其常委會要加強對法律實施情況的檢查監督,下大力氣改變法律實施不力的狀況。“這就使執法檢查有了具體的法律依據。”十屆全國人大常委會副秘書長劉鎮說。

  在若干規定的指引下,八屆全國人大常委會在任期內先后對反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法等21部法律和有關法律問題的決定進行了執法檢查。九屆全國人大常委會在開局之年,先后組織六個檢查組,由七位副委員長帶領,分別對海洋環境保護法、水土保持法等五部法律和一個關于有關法律問題的決定的實施情況進行了檢查。

  在促進法律實施的同時,執法檢查也出現了諸如檢查組人員過多、檢查重點不突出、檢查報告缺乏人大特點等問題。九屆全國人大常委會委員長李鵬敏銳地覺察到了這些問題,他在九屆全國人大二次會議閉幕會的講話中指出,執法檢查要改進方法,輕車簡從,深入群眾,力戒形式主義。一個月之后,九屆全國人大常委會第十四次委員長會議通過了《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》,對執法檢查工作進行了調整和充實。2006 年,對法律法規實施情況的檢查寫進了當年通過的監督法中。

圍繞大局緊貼民生,寓支持于監督中

  執法檢查已經走過近三十年的歷程。在這段不平凡的歲月中,伴隨著人民代表大會制度的發展,全國人大常委會的執法檢查工作也劈波斬浪,觸及的問題越來越“硬”,檢查的手段越來越多,提出的建議越來越實。唯一不變的,是對黨和國家工作大局的堅守,對百姓福祉的關切。

  2013 年,中國站在了全面建成小康社會的新起點,中華民族踏上了實現偉大復興的新征程。這年11 月召開的黨的十八屆三中全會,吹響了全面深化改革的號角。在這歷史關鍵時期,剛剛履新的十二屆全國人大常委會緊緊圍繞這一大局,按照“選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度”的原則,寓支持于監督之中,先后對可再生能源法、氣象法、行政復議法、義務教育法實施情況進行了執法檢查。一年之后, 圍繞著實施創新驅動發展戰略和建設創新型國家這一重大任務,全國人大常委會又啟動了針對專利法的執法檢查。張德江委員長高度重視此次執法檢查,作出重要批示,強調“要通過執法檢查,加強專利運用和保護,使專利的市場價值得到充分體現,使創新者的合法權益得到有效保障,為貫徹實施創新驅動發展戰略和建設創新型國家提供法律保障”。

  前進的道路總是充滿著艱辛。每當此時,總有全國人大常委會與全國人民一起共克時艱的身影。以2003 年的“非典”為例,面對突如其來的嚴重的公共衛生事件,十屆全國人大常委會和吳邦國委員長高度關注疫情對百姓身體健康和生命安全的影響。結合對固體廢物污染環境防治法的執法檢查,全國人大常委會又對解決醫療垃圾和污水處理等方面存在的突出問題提出建議,態度鮮明地支持政府的工作。同時建議要把“非典”防治工作納入法制軌道,建立防治傳染病的有效機制,健全有效的工作系統和監控網絡。國務院高度重視這些建議,及時采取有效措施予以解決,并向全國人大常委會提出了書面報告。

  實踐表明,執法檢查即是監督也是支持。“全國人大常委會和‘一府兩院’都是在中國共產黨領導下的國家機關,這些國家機關只是分工的不同,它們之間的關系既是監督與被監督的關系,也是支持的關系。”曾任全國人大常委會辦公廳研究室主任的程湘清說,監督包括糾正一些錯誤,這就是一種支持。

  堅持走群眾路線,綜合運用多種監督手段力求監督實效

  不做虛功、不走過場、注重實效、輕車簡從、深入基層一直都是全國人大常委會進行執法檢查的鮮明特點。以去年開展的行政復議法執法檢查為例,這是行政復議法頒布實施以來,全國人大常委會第一次組織對該法實施情況的執法檢查,而且在深入推進行政體制改革的大背景下,此次執法檢查備受關注。張德江委員長親自審定執法檢查方案并作出重要批示:要通過行政復議法執法檢查,督促法律實施主管機關改進執法工作,加強法治政府建設,維護社會公平正義;要把執法檢查與法律修改工作有機結合起來,促進行政復議法律制度的完善。在執法檢查期間,檢查組在堅持以往聽取匯報、座談交流、實地考察等方式的基礎上,進一步深入基層,深入群眾,通過發放數據統計表、開展問卷調查、網上征求意見、公告聯系方式接收群眾來信等方式了解行政復議法實施情況。其中,收集行政復議有關數據51350 個,發放調查問卷4800 余份,在中國人大網征集網民反饋意見3123 條。

  在2001 年進行的村民委員會組織法執法檢查中,檢查組共到45 個地市縣,深入48 個村,召開人大代表、鄉村干部、村民代表參加的座談會65 次,還通過入戶走訪村民、查看村級檔案和村務公開欄等多種形式,對村委會組織法實施情況進行實地檢查。這正體現出九屆全國人大常委會委員長李鵬所要求的,執法檢查要力戒形式主義,要輕車簡從,真正深入基層、深入實際、深入群眾,把執法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。

  扎實的作風贏得了實實在在的監督實效。以一年前開展的義務教育法執法檢查為例,這年 9 月份,由嚴雋琪、王晨、艾力更·依明巴海、陳竺四位副委員長帶隊的檢查組,分別到山西、廣東、云南、青海、新疆等8 省(自治區、直轄市)進行執法檢查。同時委托19 個省(自治區、直轄市)人大常委會對本行政區域內義務教育法的實施情況進行檢查。加之此前先進行的預調研涉及的4 個省份, 此次檢查涵蓋了全國31 個省區市。這讓執法檢查組對全國義務教育發展的基本情況有了全面了解,提出的建議更加權威。隨后,國務院相關部門密集出臺了諸如關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見、關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見等政策文件,促進了法律的實施。

 

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