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監督工作

從程序性監督到實質性監督——青島市人大探索全口徑預決算監督新形式

信息來源:中國人大雜志 發布日期:2014-03-26 作者:徐軍 閱讀次數:

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  近年來,青島市人大及其常委會按照黨的十八大關于加強對政府全口徑預算決算的審查和監督的要求,多措并舉,在人大預算監督工作從程序性到實質性轉變方面邁出了堅實步伐。

  提前介入,創新開展2013年部門預算編制審查

  針對預算編制中普遍存在的隨意性大、不夠細化、不夠規范等問題,市人大常委會于2012年9月發出《關于提交明年預算編制有關材料的通知》,選定市直14個具有代表性和群眾非常關心、社會普遍關注的部門,成立由市人大財經委員會、市審計局、中介機構部分人員組成的部門預算審查專家組,重點審查了試點部門的2013年預算編制草案和專項資金安排。此次審查是在市財政局開展預算編制的同時進行的。預審中,專家組審出了有關費用預算安排超出定額標準、項目提報依據不足、預算構成事項不合理等十余項問題。專家組針對這些問題積極與被預審單位溝通,提出了針對性的建議,14個被預審部門和市財政部門在2013年政府預算、部門預算編制工作中充分吸收了這些建議。通過這次預審,14個被審部門主動調減的申請專項資金數額達1.1億元。市財政部門根據預審意見又對這些部門的部門預算專項支出審減1.55億元,合計審減2.6億元,占14個部門專項資金的13.7%。這項工作得到市人大常委會主要領導的充分肯定。通過審查,推動了市級政府部門規范預算編制,提高了預算編制的科學化和規范化;推動了財政資金使用效益的提高,使財政資金更好地服務于經濟社會發展需要;增強了人大預算監督實效,提高了人大預算監督工作的影響力,對其他預算部門起到了示范和警示作用,也為進一步深化人大預算監督積累了寶貴經驗。

  全面深入,首次部門決算審查取得明顯成效

  針對當前重預算、輕決算等普遍存在的問題,市人大常委會于2013年7月首次開展了對政府部分部門2012年決算的審查工作。這次審查具有幾個突出特點:一是注重審查效果。選定兩個相關專業機構作為預算審查監督咨詢單位,固定地從這兩個單位選出業務過硬的專業人員,進行行政事業單位相關制度培訓并參與審查。為了保證審查效果,制定了預算執行差異分析等10張表格用于對比分析。二是注重審查內容。選定5個政府部門及其7個二級單位,共提交相關會計報表24本、賬簿120多冊、會計憑證1300多本、預決算報表60多本。審查中既注重審查程序的合法性和嚴謹性,又注重審查預決算編制的真實性和完整性,還注重部門財政財務收支核算的合法性、真實性和有效性。三是突出審查重點。在全面審查五部門預決算的基礎上,重點關注了因公出國(境)費、公務用車運行購置及運行費、公務接待費、會議費、培訓費的支出情況,行政事業性收費和專項支出的收支情況;同時,根據重要性判斷延伸審查了所屬七個有專項或具有收費職能的二級單位的財務收支狀況,并對2012年度預決算差異進行分析,查找出原因。這次審查涉及預算資金46.7億元,審查發現存在項目結余資金管理不規范等突出問題,提出清查結余資金和不良資產、加強專項資金管理等切實可行的意見、建議。通過審查,增強了市人大預算監督的效力,進一步提高了人大預決算監督工作的影響力,在市級預算單位中產生較大反響,達到了預期目標。

  開展部門預決算審查試點工作,是市人大及其常委會深入推進預算監督改革、進一步提高預算編制與執行監督實效的有效嘗試,在推動市人大及其常委會對預算審查監督由程序性向實質性過渡方面取得了良好的效果,具有深遠的示范意義。通過兩次審查試點工作,有力地推動了市政府及各部門重視預決算管理工作,有效地促進了政府部門進一步加強預決算管理,提高依法理財水平。市政府有關部門對人大開展預決算審查監督工作,高度重視,積極配合,效果明顯。市財政局積極回應人大財經委有關審查報告提出的意見要求,從2013 年3 月份就開始著手部署2014年市級部門預算編制工作,比往年提前了四個月,并要求在第三季度前完成,為人大深入開展預算審查工作留出了更充裕的時間。

  細化透明,規范政府報送人代會的預算材料內容

  為進一步保障人大代表的知情權、參與權、表達權和監督權,在開展2013年部門預算編制的基礎上,市人大進一步規范細化了政府向人代會報送預算材料的形式和內容。經主任會議同意,市人大常委會在2012年年底向市政府發出了《關于提交市十五屆人大二次會議有關預算材料的通知》,要求市政府向大會提交的材料包括四部分:報告及說明、28項預算草案表格、80個市直部門和單位的預算草案、2013年財政專項資金安排情況表。在此基礎上,進一步細化部門收支預算表格,把“其他支出”中的專項經費支出單獨列報,專項經費支出按“項”列出資金使用方向或用途,對于較上年有變動的,要提供變動的政策依據,并作出說明。對2013年專項資金安排共分為六大類、73項,資金規模增加至165億元。市政府向市人代會提交更加詳細的專項資金安排情況表,表格內容全面,涵蓋所有類別的專項資金;進一步細化了大額專項資金的用途,已確定項目的要細化到具體項目,項目暫時沒有確定的或有待評審的要列明支出方向或用途。這使市政府提交人代會審查的預算草案表格的數量、內容和詳實程度,都提高到一個新水平。這些舉措為人大代表看清、看懂預算,更好地審查預算提供了前提保障,也有效地提高了預算管理的規范化和精細化水平。

  發揮合力,建立預算監督網絡體系

  針對目前存在的政府預算執行部門與人大之間的預算信息嚴重不對稱、人大預算監督實效被削弱的問題,市人大常委會積極探索建立常委會預算工作機構與政府審計部門的預算執行動態監測系統聯網。在充分論證和溝通的基礎上,經主任會議同意,2013年4月份市人大常委會向市政府發送《關于開展與市政府審計部門聯網事宜的函》,并在7月份順利完成聯網,實現了市人大對市政府部門預算執行的動態監測。通過預算信息聯網,實現了市人大預算監督和市政府審計監督的信息共享,人大能夠獲取更加全面的預決算數據,提升了人大對預決算監督的信息化水平,實現了人大對預算編制和執行的全程監控,提高了人大預決算監督的效率和質量。

  提高績效,建立財政專項資金項目評審監督長效機制

  2012年以來,市人大常委會組織相關專門委員會與政府財政部門聘請的其他專家一起組成評審組,對財政資金中個人住房信息系統、水利普查專項經費、科技專項資金、國省道監控系統、急救中心調度指揮系統、十綠專項資金、校舍維修工程、山體石坑恢復工程、大沽河堤頂道路標準段綠化工程等9個項目進行了評審,項目資金規模3.5億元。項目評審過程中,市人大各專門委員會充分發揮委員們法律意識強、專業知識面廣的優勢,提出了44條建設性意見、建議,優化項目方案,節約項目資金2595萬元,推動了財政預算管理由“投入型”向“效益導向型”的轉變。 

  針對專項經費支出占財政支出比重不斷提高的情況,以及實踐中存在的重立項、輕效益,重編制、輕執行,重分配、輕管理等問題,經常委會主任會議同意,人大常委會于8月份制定下發了《關于組織青島市人大各專門委員會和工作室參加市級財政專項資金項目評審監督的實施意見》(簡稱《意見》),并建立了人大參評監督人員庫。《意見》規定,在市政府項目預算初步審查時,從人員庫中抽取相關專業的專家參加財政資金項目的評審工作,通過評審將人大預審的關口前移。評審時,注重專項資金列支的必要性和可行性,審核所列支出金額的準確性和合理性,對專項經費預算執行進行監督,逐步提高專項經費預算的決策水平,增強政府性投資項目的效益觀念,強化對財政預算的監督剛性,從項目入手提高財政資金的使用質量和效益。《意見》的出臺實施,建立了人大參與財政資金項目評審監督的長效機制,推動了財政專項資金項目評審的制度化和規范化。

  拓展領域,加強對社保基金收支的監督

  2013年年初,在市人代會審查、批準全市和市級公共財政預算、市級政府性基金預算、市級國有資本經營預算三本預算的基礎上,人大常委會又于2月下旬至4月上旬對全市社保基金收支工作情況開展了專題調研。4月下旬,市十五屆人大常委會第十一次會議專題聽取并審議了市政府《關于我市社保基金收支工作情況的報告》。常委會組成人員指出了部分險種支撐能力薄弱、基金增值手段單一、一線工作人員短缺等問題,并圍繞嚴格依法推進社保基金預算管理的規范化、制度化和法治化,加快推進社保制度改革,努力實現社保基金的保值增值,將全市社保基金預算提交2014年市人大三次會議審查批準等,提出了意見、建議,有力地推動了全市社保基金的規范管理和平穩運行。

  深化監督,依法執行預算備案審查制度

  2013年,市人大常委會積極為人大預算備案審查工作提供辦公設施,建立預算備案審查室,依法對市政府開展了預算備案審查。在2013年1月市十五屆人大二次會議后,市政府財政部門及時將市政府預算收支總表和批復的124個市級一級預算部門、單位的預算收支表等送達人大預算備案審查室,及時進行了備案審查,為人大預算審查由程序性監督轉向實質性監督奠定了必要的基礎。
 

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